天水市人民政府辦公室關于加強林權糾紛處理促進集體林權制度改革的實施意見
各縣區人民政府，市政府有關部門，市屬及有關單位：
為了妥善處理各類林權糾紛，進一步加快林業改革發展，確保全市集體林權制度改革的順利進行，根據《甘肅省人民政府辦公廳關于加強林權糾紛處理促進集體林制度改革的指導意見》和有關集體林權制度改革的政策規定，結合我市實際，特制定本實施意見。
一、充分認識林權糾紛調處在推進集體林權制度中的重要性
這次集體林權制度改革，是黨中央、國務院進一步促進農村改革發展而做出的重大戰略決策，是繼農村土地家庭承包經營后我國農村經營制度的又一次重大變革。搞好這項改革，對于進一步解放和發展農村生產力、增加農民收入、促進林業發展、改善生態環境、推進新農村建設，有著十分重大而深遠的意義。這次林改涉及面廣、政策性強、持續時間長、林情差異大、情況十分復雜，加之集體林權制度經歷幾次變革后積累許多遺留問題，隨著改革的深入推進，又有一些新的林權糾紛也會不斷顯現出來。妥善解決好這些矛盾和問題，是集體林權制度改革的關鍵環節，直接影響著林改的的質量和進程，關系到農村的和諧穩定，關系到集體林權制度改革的成敗。全市各級政府要從正確處理改革、發展和穩定的大局出發，正視改革難題，積極開動腦筋，大膽探索創新，在推進農改的實踐中很好的解決這些問題，降低林改的社會成本，形成和諧的社會氛圍和穩定的社會基礎，確保全市集體林權制度改革取得圓滿成功。
二、處理林權糾紛的指導思想和基本原則
（一）指導思想
堅持以科學發展觀為指導，全面貫徹落實《中共中央國務院全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10）、《中共甘肅省委甘肅省人民政府貫徹落實〈中共中央國務院全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》（省委發[2008]41號）、《天水市集體林權制度實施方案》（市委辦法[2009]100號）和中央、省、市林業工作會議精神，以事實為依據，以法律法規和政策規定為準繩，公正及時地處理各類林權糾紛，依法維護當事人的合法權益，保障農村社會和詣穩定，促進集體林權制度改革，進一步解放和發展林業生產國，為推進林業又好又快發展創造更加和諧穩定的社會環境。
（二）基本原則
一是堅持依法依規、規范有序的原則。處理林權糾紛必須堅持實事求是，遵循《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《林木林地權屬爭議處理辦法》（林業部令第10號）等法律法規，認真執行有關集體林權制度改革的政策規定，做到“依法、規范、有序”。
二是堅持尊重歷史、兼顧現實的原則。既要充分尊重歷史，客觀看待當時的歷史條件，確保政策的連續性和穩定性；又要尊重現實，正視客觀存在的問題，統籌兼顧各方利益，妥善解決林權糾紛。
三是堅持注重調解、公開公正的原則。要以調解為主、仲裁為輔，引導雙方協商解決，做到客觀公正，誠信辦事，公開處理。通過協商達不成協議的，可依照《森木林地權屬爭議處理辦法》規定，向林權糾紛處理機構申請處理。
四是堅持互諒互讓、和諧穩定的原則。林權糾紛雙方要本著解決問題的態度，從大處著眼，互諒互讓，通過主動協商解決問題。糾紛未處理前，不得確權頒證，不得進行流轉或在有糾紛林地上從事基本建設或其他經營活動，嚴防事態擴大和激化，確保社會和諧穩定。
五是堅持分級負責、屬地管理的原則。林權糾紛由各級人民政府依法作出處理決定。鄉鎮人民政府負責依法調處本行政區域內的林權糾紛，包括所屬國有林場與鄉村集體之間以及跨鄉鎮的林權糾紛；市人民政府負責依法調處本行政區域內的林權糾紛，包括直屬國有林場與 村集體之間以及跨縣區的林權糾紛。
三、處理林權糾紛的依據
（一）縣級以上人民政府依法頒法的林權證是處理林權糾紛的依據。
（二）當事人尚未取得林權證的，下列證據可以作為處理林權糾紛的依據：
1、土地改革時期，人民政府依法頒發的土地證；
2、土地改革時期，《中華人民共和國土地改革法》規定不發證的林木、林地的土地清冊；
3、20世紀60年代，人民政府將勞力、土地、耕畜、農具固定給生產小隊使用時（即“四固定”固定時期），人民政府確定的山林權屬和經營范圍的材料、文件；
4、20世紀80年代，縣級以上人民政府開展的穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制時（即林業“三定”時期），依法核發的社員自留山證、社員責任山證、林權證及林業生產責任書有關確定山林權屬和經營范圍的證件、材料、文件；
5、當事人之間依法達成的林權糾紛處理協議、贈送憑證及附圖；
6、縣級以上人民政府按照有關政策和法規征收、征用、贖買或劃撥林地的批準文件；
7、人民政府做出的生效的林權糾紛處理決定；
8、行政復議機關依法做出的行政復議決定；
9、人民法院做出的生效的裁定、判決；
10、依照有關法律法規規定，能夠確定林木、林地權屬的其他憑證；
11、對同一起林權糾紛有數次處理協議或者決定的，以上一級人民政府做出的最終決定或者所在地人民政府做出的最后一次決定為依據；
（三）處理林權糾紛的參考依據有：
1、國有林業企業、事業單位設立時，該單位的總體設計書等所確定的經營管理范圍及附圖；
2、土地改革、農業合作化時期有關林木、林地權屬的其他憑證；
3、能夠準確反映林木、林地經營管理狀況的有關憑證；
4、依照法律法規和有關政策規定，能夠確定林木、林地權屬的其他憑證。
（四）不能作為處理林權糾紛的依據或者參考依據的有：
1、土地改革前的林木、林地權屬證明；
2、自然資源調查界線；
3、各類地圖中的省、縣、鄉界線。鄉級以上人民政府行政區劃圖等依法確定的行政界線除外。
四、處理林權糾紛的方式及程序
林權糾紛發生后，主要有當事人協商解決、人民政府林權糾紛調處機構調處、申請行政復議和向人民法院提起訴訟等幾種調處方式。
（一）當事人協商解決
1、當事人一方向對方提出解決林權爭議的建設。
2、當事人一方提出的建議被對方接受后，雙方就糾紛問題進行具體協商，還可以進行實地勘察或調查。
3、如果當事人之間就解決林權糾紛問題取得了一致意見，糾紛的實質內容在協調中已解決，雙方當事人應當在協議書及附圖上簽字或者蓋章，并報所在地林權糾紛處理機構備案。當事人協商達成的林權糾紛處理協議，自當事人簽字（蓋章）之日起生效。
4、當事人協商解決林權糾紛所簽訂的協議要上報有關人民政府。對于不合法的協議，人民政府可以令其修改或者確認協議無效；對于符合法律規定的協議，應予以核準，按照法律規定和協議的內容登記造冊，核發證書，確認權屬。
（二）行政調處
經主動協商未達成協議的，按照《林木林地權屬爭議處理辦法》規定，由當事人一方向人民政府或者其林權糾紛機構申請處理。行政調處主要有申請、受理、調查勘察收集證據、調解、裁決五個環節。
1、申請。由當事人向林權糾紛機構提交《林木林地權屬糾紛處理申請書》。《林木林地權屬糾紛處理申請書》的內容包括：（1）當事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務；（2）爭議的現狀，包括爭議面積、林木蓄積，爭議地所在的行政區域位置、四至和附圖；（3）爭議的事由，包括發生爭議的時間、原因；（4）當事人的協商意見。
2、受理。林權糾紛處理機構收到當事人《林木林地權屬糾紛處理申請書》后，對符合受理條件的予以受理，同時通知各方當事人均負有舉證責任，提出林權歸屬的有關證明材料等；對不符合受理條件的，書面告知申請人不予受理的理由；對符合本辦法規定，但是不屬于本機構受理的，告知申請人向有關機關提出。有關單位、個人有義務配合和協助林權機構林權糾紛處理機構調查核實，如實提供相關證明材料。林權糾紛符合下列條件的，調處機構應當受理：（1）申請人與糾紛的森林、林木和林地有直接利害關系的；（2）有明確的調整對象和具體的調處請求的；（3）有具體的事實依據的。
3、調查、勘察和收集證據。林權經綸調處機構作出受理決定后，及時組織人員進行實地調查取證，了解林權糾紛產生的原因、經過、歷史和現狀等問題，收集有關證據材料。調查取證時，要通知各方當事人及有關人員到場，做好現場調查筆錄，并由各方簽字（或蓋章）確認。當事人也應對自己的主張提供證據，如未能出具證據的，不影響林權糾紛處理機構依據有關證據認定糾紛事實。
4、調解。林權糾紛機構通過調查、研究，根據法律的有關規定，組織當事人進行調解。經調解達成協議的，林權糾紛處理機構應當制作林權糾紛調解書。調解書要由當事人，調解人員分別簽字（蓋章），并加蓋林權糾紛機構印章，報同級人民政府或林業主管部門備案。林權糾紛處理協議自當事人簽字（蓋章），林權糾紛處理機構加蓋印章之日起生效。
5、裁決。經調解未達成協議的，林權糾紛機構要及時提出處理意見書，報同級人民政府做出林權糾紛處理決定，制作決定書，并向當事人送達。處理決定自送達之日起生效。處理意見書的內容包括：（1）當事人姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務；（2）糾紛的事由、各方的主張及出具的證明；（3）林權糾紛處理機構認定的事實、理由和適用的法律、法規及政策規定；（4）處理意見。
當事人之間達成的林權糾紛調解協議或者人民政府作出的林權糾紛處理決定，涉及國有林業企業、事業單位經營范圍變更的，應當事先征得批準設立機關同意。
（三）行政復議或訴訟
當事人對林權糾紛處理機構做出的林權糾紛決定不服的，可向行政復議機關申請行政復議。對行政復議決定不服的，可依法向人民法院提起訴訟。
縣級以上人民政府應當根據生效的林權糾紛協議書，調解書，處理決定或者行政復議機關的復議決定、人民法院生效的裁定書、判決書等，及時組織勘定林業權屬界線，依法辦理林木和林地權屬登記，發放林權證。
處理林權糾紛工作中所需的測量、鑒定、制圖、立界樁等費用，由當事人各方共同承擔。
五、林權糾紛處理過程中權屬的界定
（一）處理林權糾紛時，林木林地權屬憑證記載的四至清楚的，應當以四至為準；四至記載的地貌、地物泛指的，以最近的地貌、地物為界址；四至記載的地貌、地物不能確定的，由當事人協商解決；經協商不能達成一致的，由林權糾紛處理機構根據土地改革后的演變情況和經營管理現狀酌情劃定，確定其權屬。
（二）凡經縣級以上人民政府劃定的國有林或當地農村集體所有制單位贈送給全民所有制單位的林木林地發生權屬糾紛時，全民所有制單位能出示有權批準機關的批準文件、協議協約、贈送書等有關證據，或提供自劃定，贈送以來經營管理情況的，其山林所有權應歸國家所有，全民所有制單位的經營管理權維持不變。
（三）屬于國家所有而未確定使用權的林地，農村集體經濟組織或者其成員在該林地內進行過林業生產活動而提出林地使用權確權要求的，經縣級以上人民政府依法批準，在不改變林地所有權的前提下，可以確定給集體經濟組織或者其成員一定期限的林地使用權。
（四）跨縣或鄉的一方在另一方境內插花山林，應出示有關證據，如另一方有異議，也應出示有關證據，由雙方共同的上一級林權糾紛處理機構驗證后，按下列規定確定權屬：雙方均能出示證明的，歸證據確鑿、理由充分的一方所有；人有一方能出示有效證據的，歸出示證據的一方所有；雙方均無證據的，應根據是否長期經營管理等歷史和現實情況，結合自然地形，合理確定權屬。
（五）對于國有林場與村社集體合作造林或國有林場由于小流域綜合治理等原因在集體土地上造林的，如雙方經簽訂了協議，按照協議執行；沒有簽訂協議的，由雙方協商解決；協商不成的，或林地權屬歸鄉鎮集體所有，林木產生的效益按比例分成，或林地權屬歸鄉鎮集體所有，由集體對國有林場造林及管護投入進行適當補償。
（六）林業“三定”時期承包給農戶經營的林地，對于農戶砍伐林木、開荒種地等改變林地用途的情況，由當地人民政府責令其退耕還林。
（七）林業“三定”時間將國有林地當作集體林地劃給農戶承包經營，并已經由縣級人民政府頒發林權證的，以林權證為準，維護集體林地性質不變；當時未頒發林權證，但長期以來農戶為造林投入了一定資金和勞動力，當地人民政府可以確權給農戶，也可以采取林木林地權屬歸國有林場所有，由國家林場給農戶適當補償的辦法解決。
（八）對于“一地兩證”，重復發證等引起的林權糾紛，以及將同一塊林地在不同時期確權給不同單位或個人而引起的林權糾紛，要視具體情況區別對待；一是對于同一林地同時頒發土地證和林權證，或同時頒發兩份以上的林權證的，縣級以上人民政府要根據土地改革以來土地權屬的演變情況和經營管理現狀重新確權頒證；二是對于同一林地在不同時期頒發兩份以上林權證，或確權給不同單位或個人的，應當認定前一次確權行為有效。如果按照法定程序，已撤銷了前一次確權行為的，應當認定后一次確權行為有效。
（九）國家級和省級自然保護區內的林地，已經頒發林權證的，以林權證記載的四至為準。國家級和省級自然保護區內的集體林地，按照《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》（省委發[2008]41號）精神，維持現狀，不納入集體林權制度改革范圍。
六、明確政策、嚴肅法紀，規范有序處理林權糾紛
（一）林權糾紛發生后，當事人不得有有糾紛的林地林木范圍內從事與林地林木所有權、使用權有關的活動。對在糾紛林地林木范圍內搶砍林木、搶占林地的，林業主管部門要及時制止。
（二）在林權糾紛調處期間，擅自采伐有糾紛的林木或致使森林、林木受到毀壞的，依照《森林法》及其實施條例等有關規定予以處罰。對故意制造糾紛，煽動群眾鬧事，阻撓調處工作進行的，按《治安管理處罰條例》處理；對發生毀壞生產和生活設施以及聚眾斗毆、故意傷害他人等違法行為的，公安機關應當依法查處，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（三）在林權糾紛調處過程中，偽裝、變造、涂改林木林地權屬憑證，或使用明知是偽造、變造、涂改的林木林地權屬憑證的，由公安機關按照有關法律法規對直接責任人作出處理，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。
（四）當事人拒不執行調處決定或協議的，依法追究其責任。給對方造成經濟損失的，依法賠償損失。
（五）國家工作人員在調處林權糾紛中，出現玩忽職守，徇私舞弊，索賄受賄的，依法懲處。
七、健全機制、落實責任，確保各類林權糾紛得到妥善解決
（一）建立健全機制。各縣區、鄉鎮都要建立健全林權糾紛處理工作機制，主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人，逐級成立林權糾紛處理工作領導小組，組織專門力量開展專項排查，積極化解各類矛盾，妥善處理各類林權糾紛。
（二）全面開展調查。各縣區、鄉鎮要對本轄區內的林權糾紛開展深入細致的調查了解，對糾紛的宗數、面積、當事人、時間及成因、主要癥結等深查細究，分類梳理，登記造冊。
（三）嚴格落實責任。各級人民政府對本轄區內的林權糾紛，要認真對待，組織協調有關單位及時處理。要注重發展老黨員、老干部、老長輩威望高、說得清、說了算的作用，做好民間調解工作，做到組內糾紛不出市，將矛盾化解在基層。對經組織調解達成協議或上一級林權糾紛處理機構裁決的林權糾紛，在督促當事人及時全面履行調解協議、處理商定的同時，要認真負責、耐心細致地做好當事人的思想工作。
（四）領導掛牌包案。結比較復雜的矛盾糾紛，實行各級領導掛牌包案，每宗糾紛確定1名負責領導，一包到底，定人員、定任務、定時間，重點督辦，限期銷號，推動林權糾紛順利解決。在解決歷史遺留問題的同時，不能形成新的矛盾糾紛，影響社會和諧穩定。對因領導重視不夠，工作不力，處置不當，致使林權糾紛矛盾激化，引發群體性事件的，要實行行政問責制，嚴肅追究有關單位領導和直接責任人的責任。
（五）形成處理合力。市、縣（區）林業、國土資源、民政、信訪、公安、司法、檔案等有部門，要依照各自職責，積極配合，形成合力，協同做好林權糾紛處理工作。
（六）加強督促檢查。各縣區要把處理林權糾紛作為集體林權制度改革的重要內容，建立健全督查制度，適時開展督促檢查，總結經驗，典型引路，發現問題，跟蹤督辦，促進林權糾紛排查處理工作有序有效進行。
二??一??年十一月八日