中共江西省委、江西省人民政府關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見

（2017年12月6日）

為貫徹落實《中共中央、國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）精神，結合我省實際，現就加強耕地保護和改進占補平衡工作提出如下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十九大精神，堅持以某新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，以落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度為核心，以土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損為底線，以改革創新為動力，堅持耕地保護優先、耕地數量質量并重，著力構建數量、質量、生態、環境、空間五位一體的耕地綜合保護體系，著力加強耕地管控、建設、激勵約束多措并舉保護，改進耕地占補平衡管理，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全，進一步鞏固我省糧食主產區地位，為推動現代農業發展和建設富裕美麗幸福江西奠定堅實基礎。

（二）基本原則。按照“嚴保嚴管、節約優先、統籌協調、改革創新”的原則，強化耕地保護責任，嚴格控制建設占用，提高節約集約利用水平，提升耕地質量，進一步推動保護資源和保障發展政策創新，促進耕地保護與經濟社會發展、生態文明建設的協調統一。

（三）目標任務。牢牢守住耕地紅線，確保全省耕地數量基本穩定、總體質量有提升。到2020年，全省耕地保有量不低于4391萬畝，永久基本農田保護面積不低于3693萬畝，建成高標準農田2825萬畝。

二、實行最嚴厲的管控措施，最大限度減少建設占用耕地

（四）加強土地規劃管控和用途管制。充分發揮土地利用總體規劃的整體管控作用，努力盤活存量，適度控制增量，優化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地，盡可能不占或少占優質耕地。到2020年，全省建設用地總規?？刂圃?004萬畝以內；2015-2020年新增建設用地規?？刂圃?56.6萬畝以內，其中新增建設占用耕地規模控制在61.17萬畝以內。合理分解和有效使用年度新增建設用地計劃指標。繼續實行新增建設用地計劃安排與土地利用率、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區域，適當調減新增建設用地計劃。

（五）嚴格永久基本農田劃定和保護。按照“落地塊、明責任、設標識、建表冊、入圖庫”的要求，全面完成永久基本農田劃定任務，確保永久基本農田劃足、劃優、劃實。將永久基本農田劃定成果作為土地利用總體規劃調整完善的重要內容，確保土地利用總體規劃的永久基本農田紅線范圍與永久基本農田劃定成果完全一致。在規劃批準前，必須將永久基本農田上圖入庫、落地到戶，并將永久基本農田記入農村土地承包經營權證書。永久基本農田實行重點保護，劃定后不得擅自占用或者改變用途。一般建設項目不得占用永久基本農田，重大建設項目選址確實無法避讓永久基本農田的，嚴格按相關程序審批，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，占用的永久基本農田應優先在永久基本農田整備區中補劃。各地各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生態建設等相關規劃，推進多規合一過程中，應當與永久基本農田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農田紅線。

（六）深入推進節約集約用地。實施建設用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設用地總量和單位國內生產總值占用建設用地面積下降的目標任務，到2020年全省單位國內生產總值占用建設用地面積下降率達到 25%。盤活存量建設用地，積極推進閑置土地、城鎮低效用地的開發利用，鼓勵綜合開發利用地下空間，緩解建設占用耕地壓力。引導產能過剩行業和“僵尸企業”用地退出、轉產和兼并重組。完善建設用地控制指標體系，規范建設用地節地評價，推廣應用節地技術和節地模式，強化節約集約用地目標考核和約束，加大全省批而未用土地消化處置力度，確保批而未用率持續下降。

三、改進耕地占補平衡管理，全面落實補充耕地任務

（七）嚴格落實耕地占補平衡責任。按照“以補定占、先補后占、占優補優、占水田補水田”的原則，全面落實建設單位法定耕地占補平衡義務和屬地耕地保護責任，確保本地建設占用耕地及時保質保量補充到位。建設項目用地報批審查時，對建設項目用地耕地占補平衡嚴格審查把關，嚴格落實補充耕地數量質量雙平衡，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象。對補充耕地數量實現了“先補后占”但補充耕地質量未達到“占優補優、占水田補水田”要求的建設用地，符合國家耕地占補平衡相關政策的，可采取旱地改造為水田等“補改結合”方式對現有耕地提質改造，提高耕地產能，實現補充耕地質量平衡。

（八）加強耕地后備資源調查和管理。進一步開展耕地后備資源調查，摸清后備資源狀況，統籌可開發利用的未利用地、廢棄的建設用地和其他農用地等后備資源，建立耕地后備資源數據庫。結合縣級土地整治規劃編制工作，制定年度土地開發計劃，落實到具體地塊和圖斑。對確定為耕地后備資源的地塊，縣級政府應進行公告，優先開發為耕地。

（九）進一步加大補充耕地力度。各縣（市、區）要積極推進補充耕地工作，確保落實本地年度補充耕地任務。在不破壞生態環境的前提下，依據土地整治規劃，科學合理開發利用宜耕后備資源。進一步拓展補充耕地途徑，多渠道補充耕地。統籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經核定后可用于耕地占補平衡，及時在年度土地利用變更調查中進行地類變更。進一步加大補充耕地資金投入，規范工程建設標準，各地可結合實際，對提供耕地后備資源的農村集體經濟組織或個人給予資金補償。進一步拓展補充耕地資金來源，鼓勵采取以政府資金為主、社會資本為輔的模式開展補充耕地活動。按照“誰投資、誰受益”的原則，投資主體可享受一定的投資利潤回報。

（十）加強補充耕地項目全程管理。進一步優化補充耕地項目管理程序，提高工作效率，鼓勵各設區市將項目立項、驗收權下放至縣（市、區）。各市、縣（市、區）政府要認真履行項目管理職責，切實把好項目選址關、實施關和驗收關。項目選址要組織專家論證，不得破壞生態環境，嚴禁開墾嚴重沙化土地，嚴禁在25度以上陡坡開墾耕地，嚴禁圍湖圍河和侵占江河灘地開墾耕地，嚴禁違規毀林開墾耕地。項目竣工驗收要嚴格按照相關要求認定新增耕地數量和質量，對驗收的新增耕地數量不實、質量不達標的，嚴肅問責有關責任人。加強新增耕地后期管護，進一步強化鄉（鎮）政府和村級集體經濟組織對新增耕地的耕種和管護責任，防止新增耕地撂荒或被建設占用。開展新增耕地地力培肥，將培肥資金列入項目工程投資預算，落實培肥主體，不斷提高新增耕地質量。

（十一）完善耕地開墾費征收使用管理制度。非農建設占用耕地的，建設單位無法自行補充數量、質量相當耕地，應當按規定足額繳納耕地開墾費。省財政廳會同省發改委、省國土資源廳研究制定江西省耕地開墾費征收使用管理辦法，依據各地補充耕地平均成本和占用耕地質量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標準，報經省政府批準同意后實施。依法占用永久基本農田的，繳費標準按照耕地開墾費最高標準的2倍執行。

（十二）完善補充耕地指標管理機制。補充耕地指標堅持屬地管理，建立以縣級平衡為主、市級調劑為輔、省級適度統籌為補充的“三位一體”補充耕地指標管理機制。進一步加大省級統籌調劑補充耕地指標力度，從各縣（市、區）備案入庫的補充耕地指標中統籌10%納入省級耕地占補平衡指標調劑庫（含水田指標），重點保障國家、省重點工程及贛江新區等建設用地補充耕地需求。省級調劑庫指標有償轉讓實行交易指導價制度，由省國土資源廳參照市場交易價另行規定。耕地后備資源匱乏、無法落實占補平衡的市、縣（市、區），需跨設區市異地補充耕地的，通過省耕地占補平衡指標交易平臺依法依規有償獲取占補平衡指標。鼓勵耕地占補平衡指標富余的縣（市、區）向耕地后備資源匱乏地區有償轉讓指標，涉及跨設區市的，設區市不得設置門檻。支持利用貧困村耕地后備資源進行土地開發精準扶貧，其補充耕地指標轉讓后按純收益的一定比例返還，用于貧困村發展農業生產。

四、大力推進高標準農田建設，強化耕地質量提升與保護

（十三）加快高標準農田建設。各市、縣（市、區）政府主導和統籌本地高標準農田建設工作，將高標準農田建設納入政府年度工作目標內容，認真抓好高標準農田建設任務的落實。要按照《江西省高標準農田建設規劃（2014-2020）（修編）》確定的高標準農田建設總任務分解落實年度建設任務，明確重點建設區域，將建設任務落實到項目、地塊和土地利用現狀圖上。整合資金統籌推進高標準農田建設，采取“集中力量、重點投入、新建為主、綜合開發、連片治理”方式，按照因地制宜、先易后難的原則，選擇鄉村及農民積極性高或土地流轉意愿強烈的地方實施項目，統一資金籌措、統一投入標準、統一規劃布局、統一組織實施、統一驗收考核。鼓勵市縣政府采取財政貼息、先建后補、以獎代補等方式，引導種糧大戶、家庭農場、農民合作社和涉農企業等新型經營主體投入高標準農田建設。各級統籌整合資金推進高標準農田建設領導小組要協調相關部門完善高標準農田建設范圍拐點坐標、主要工程量等信息，做好數據匯總和提交，實現信息互通、資源共享。依托國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，加強高標準農田建設在線監管。加強高標準農田后期管護，按照“誰使用、誰管護”的原則落實好管護責任。

（十四）實施耕地質量保護與提升行動。耕地紅線既包含數量紅線也包含質量紅線。要強化耕地保護“量質并重”理念，在保護耕地數量的同時，注重耕地質量提升和保護。全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，選擇具體建設項目開展試點，在認真總結試點經驗的基礎上逐步擴大試點范圍。市縣政府要切實督促試點建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算，剝離的耕作層主要用于提高補充耕地質量和現有耕地質量。將中低質量的耕地納入高標準農田建設范圍，通過提質改造和優化規劃設計增加耕地數量，提高耕地質量，將新增耕地和提升耕地質量等別作為解決本地占補平衡、占優補優的重要渠道。

（十五）積極穩妥推進耕地休養生息。按照因地制宜的原則，采取“養、退、休、輪、控”綜合措施，對耕地進行全面養護，通過用養結合，實現耕地高效利用和質量穩步提升。對土壤嚴重酸化的耕地，施用石灰和土壤調理劑改良土壤酸性；對25度以上坡耕地、重要水源地15-25度坡耕地等逐步實施退耕還林；探索耕地輪作休耕制度，有序推進耕地輪作休耕試點，對污染嚴重、區域生態功能退化、可利用水資源不足等不宜連續耕種的農田，按照政府引導、農民自愿的原則實施定期休耕、輪作。加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農業綜合生產能力。

（十六）完善耕地質量建設工作機制。要健全和完善耕地質量調查評價制度和監測體系，通過開展耕地質量調查評價，摸清耕地質量家底。將土地整治項目和高標準農田建設項目納入耕地質量調查評價內容，嚴格按照《農用地質量分等規程》和《耕地質量等級》開展耕地質量等別年度更新和補充耕地質量等級評定工作，評定結果作為項目竣工驗收依據。按照《耕地質量調查與監測評價方法》，開展耕地質量監測工作，加強耕地質量監測網絡建設，加大資金投入，合理設置監測點，建立耕地質量監測數據庫，定期發布耕地質量監測報告。針對農業生產需求，合理實施測土配方施肥、秸稈還田腐熟、綠肥高產種植等土壤培肥技術，提高土壤有機質含量，提升土壤肥力，多措并舉有效提高耕地產能。綜合采取工程、生物、農藝等措施，加大退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復力度。

五、強化保障措施，著力構建耕地保護長效機制

（十七）建立共同責任機制。各地要按照“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的要求，建立耕地保護共同責任機制。各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任，層層分解目標任務，采取有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監管，確保本行政區域內耕地保護責任目標全面落實。國土資源、發展改革、財政、住建、農業、水利、環保、審計、交通運輸等有關部門要認真履行部門職責，加強協調配合，落實好耕地保護共同責任。農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體要強化耕地保護意識，依法依規保護好耕地。

（十八）強化土地執法監察。認真開展國家年度土地衛片檢查，應用全天候遙感監測成果，切實加大對耕地特別是基本農田保護的執法監察力度。強化政府主體責任，對違法占用耕地情況嚴重的市、縣（市、區）政府進行約談、問責。加強日常執法監察，重點加強對耕地和基本農田的執法監察巡查。積極推進行政執法與刑事司法銜接信息共享平臺，國土資源部門要加強與法制、公安、檢察、法院、監察等部門的聯動配合，加大對違法占用耕地行為的責任追究力度。創新執法手段，運用手機執法、無人機巡查、視頻監控等科技手段，對永久基本農田保護區、集中連片耕地區域實行“天眼”監管，構建國土資源移動執法平臺，實現執法監察手段現代化、監管常態化、處置程序化，實現耕地保護工作信息化、智能化、網絡化。

（十九）完善耕地保護考核制度。進一步完善市縣政府耕地保護責任目標考核辦法，重點在耕地與永久基本農田保護、高標準農田建設、耕地占補平衡落實、耕地質量監測、違法占用耕地查處和耕地保護激勵措施等方面完善考核內容，嚴格落實耕地保護考核獎勵和問責制度。對考核為優秀的市縣獎勵新增建設用地計劃指標，并在新增建設用地土地有償使用費、土地整治項目安排等方面予以傾斜；對耕地保護責任目標考核不合格的市縣，要對相關責任人問責，并責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和土地征收審批。耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、領導干部自然資源資產離任審計、生態文明建設目標評價考核的重要內容。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，依紀依規追究黨政領導責任。

（二十）完善耕地保護補償激勵機制。進一步完善省級耕地保護補償激勵機制，落實省級耕地保護補償激勵各項措施。安排各級涉農資金時，要綜合統籌考慮耕地保護面積、耕地質量狀況、糧食播種面積、糧食產量和糧食商品率，以及高標準農田建設任務等因素，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵安排財政資金對耕地保護成效突出的鄉（鎮）政府、農村集體經濟組織和農戶給予獎補，充分調動鄉（鎮）政府、農村集體經濟組織和農戶保護耕地的積極性。獎補資金主要用于當地農田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

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