吉林省人民政府辦公廳關于縣級公立醫院綜合改革的實施意見
（吉政辦發〔2013〕50號）
各市（州）人民政府，長白山管委會，各縣（市）人民政府，省政府各廳委辦、各直屬機構：
為深入貫徹《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）、《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號）和《國務院辦公廳印發關于縣級公立醫院綜合改革試點意見的通知》（國辦發〔2012〕33號）精神，全面實施《吉林省 “十二五 ”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案》（吉政發〔2012〕23號），加快推進我省縣級公立醫院（含中醫院，以下統稱縣級醫院）綜合改革，積極探索符合我省實際的公立醫院改革路徑和有效辦法，在認真總結我省首批縣級醫院綜合改革試點工作基礎上，提出以下實施意見：
一、總體要求
以黨的十八屆三中全會精神為指引，加快落實省委十屆三次全會提出的全面深化醫藥衛生體制改革部署，按照“保基本、強基層、建機制”的要求，以維護醫療衛生服務公益性、切實減輕群眾醫藥負擔為核心，以破除“以藥補醫”機制為關鍵環節，統籌推進補償機制、價格機制、藥品采購、人事編制、收入分配、醫保支付制度、監管機制等方面綜合配套改革，加快建立起符合我省實際、具有自身特點的維護公益性、調動積極性、保障可持續的縣級醫院運行新機制。堅持以改革促發展，加強以人才隊伍為核心的能力建設，不斷提高縣級醫院醫療服務水平。
二、主要任務
（一）改革補償機制。
破除縣級醫院“以藥補醫”機制，取消藥品加成，實行全部藥品零差率銷售（中藥飲片暫除外），使縣級醫院的補償來源由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為主要依靠服務收費和政府補助兩個渠道。縣級醫院由此減少的合理收入，1／3由政府增加投入解決，2／3通過合理調整醫療技術服務價格彌補。同時，縣級醫院要通過完善管理制度、加強成本核算，有效控制和減少運行成本。
1.落實政府投入政策。
縣級醫院是承擔公益職能的事業單位。縣級政府是舉辦縣級醫院的主體，負責全面落實各級財政對縣級醫院基本建設及大型設備購置、重點學科發展、人才培養、符合國家規定的離退休人員費用、政策性虧損補貼、承擔公共衛生任務和緊急救治、支邊、支農等公共服務的政府投入政策。
縣級醫院取消藥品加成后，政府增加的補償投入，由各級財政分級負擔。其中，地方財政負擔部分，由省級與縣（市）財政各承擔50％。省級財政實行定額補助，納入財政預算。各縣（市）政府要加大投入，推動縣級醫院綜合改革順利實施，實現可持續發展。
縣級醫院綜合改革后，年度收支結余全額留用，主要用于醫院發展建設和職工個人績效獎勵。縣（市）財政不得利用醫院結余資金沖抵地方財政投入。建立責任考核機制，將財政投入政策落實情況列入縣（市）政府績效考核項目。縣級政府負責核實并鎖定縣級醫院歷史性債務。
2.調整醫療服務價格。
按照“總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位”的原則，以體現醫務人員技術勞務價值為導向，以不增加群眾就醫負擔和不超出醫保支付能力為前提，兼顧診療項目收入結構、醫保支付方式改革等因素，合理調整醫療服務價格，逐步理順比價關系。
著力降低藥品和高值醫用耗材價格，逐步降低大型醫用設備檢查、治療價格。縣級醫院已貸款或集資購買的大型設備原則上由政府回購，回購后按不含設備折舊的成本制定檢查、治療價格，具體辦法根據國家有關規定另行制定。嚴禁縣級醫院貸款或集資購買大型醫用設備。合理提高中醫服務和手術、護理、床位、診療（查）等項目價格。建立全省醫療服務價格動態監測和調整機制。醫療服務價格調整與醫保支付政策相銜接，與縣級醫院補償機制相適應。
3.規范藥品采購供應。
縣級醫院藥品采購供應統一納入“省醫藥采購服務平臺”管理。堅持質量優先、價格合理原則，采取量價掛鉤、招采合一的省級集中招標采購模式，逐步實現與我省基本藥物采購 “五統一”管理機制相銜接。鼓勵縣級醫院優先配備、使用基本藥物，不斷提高基本藥物使用比例。縣級醫院藥品配送原則上由中標生產企業委托藥品經營企業配送或自行直接配送。推行高值醫用耗材網上陽光采購，鼓勵采購國產品種，有效控制醫療成本。縣級醫院和高值醫用耗材生產經營企業必須通過省級集中采購平臺開展網上交易。加強省級藥品集中采購平臺能力建設，進一步完善省級藥品采購供應管理信息系統。
嚴格采購付款制度。無正當理由未能按時付款的，采購機構要向企業支付違約金。省級衛生計生和財政部門負責監督貨款支付情況，嚴厲查處拖延付款行為。建立嚴格的誠信記錄和市場清退制度。對采購中提供虛假證明文件、蓄意抬高價格或惡意壓低價格、中標后拒不簽訂合同、供應質量不達標藥品、未按合同規定及時配送供貨、向采購機構和縣級醫院及個人進行賄賂或變相賄賂的，一律記錄在案并按照國家有關規定嚴肅處理。對違反相關法律、法規的單位和個人，要依法懲處。
4.改革醫保支付制度。
改革支付方式。開展醫保付費總額控制，推行按病種、按人頭付費為主的復合付費方式，發揮醫保對醫療總費用的調控引導優勢。加快實現支付方式由后付制向預付制的轉變，并逐步覆蓋縣級醫院所診療的所有病種。建立醫保經辦機構和定點醫療機構之間有效協商和風險分擔機制。醫保經辦機構要與定點醫療機構及時結算并撥付資金。
充分發揮醫保經辦機構對醫療服務行為的監督制約作用。堅持激勵與懲戒并重原則，逐步實現醫療保險對醫務人員醫療服務行為的有效監管。加強對基本醫保藥品目錄外藥品控制率、藥占比、次均費用、參保人員負擔水平、住院率、平均住院日、復診率、人次人頭比、轉診轉院率、手術和擇期手術率等指標的實時監控。
（二）改革人事分配制度。
1.科學核定機構編制。
按照縣域人口總數，綜合考慮縣級醫院功能定位、工作量以及現有編制使用情況和實際在崗人員數量等因素，科學制定縣級醫院編制標準，實行編制動態調整，逐步實現編制備案制。縣級醫院人員編制中，專業技術人員所占比例不得低于80％。
2.深化用人機制改革。
推行全員聘用制度和崗位管理制度，按需設崗，按崗競聘，合同管理，實行定編定崗不固定人員，變身份管理為崗位管理，建立能進能出、能上能下的靈活用人機制。新進人員一律實行公開招聘。未聘人員要結合實際妥善安置。鼓勵縣級醫院推行職工參加社會保險，為醫務人員合理流動創造條件；鼓勵各地探索建立年金制度，進一步提高醫務人員退休后的養老待遇水平。
3.改革收入分配制度。
結合崗位責任技術水平、職業風險等醫療行業特點，完善收入分配辦法，根據績效考核結果，加大獎勵性績效工資在職工績效工資中所占比例。探索建立適應行業特點的人事薪酬制度，收入分配向臨床一線、關鍵崗位、業務骨干、作出突出貢獻等人員傾斜，適當拉開差距。嚴禁給醫務人員設定創收指標，嚴禁把醫務人員收入與醫院的藥品、檢查、治療等收入掛鉤。允許公立醫院醫生通過規范的多點執業獲取合理報酬。
（三）提升縣級醫院服務能力。
1.明確功能定位。
縣級醫院是縣域內的醫療衛生中心和農村三級醫療衛生服務網絡的龍頭、城鄉醫療衛生服務體系的紐帶，與城市大醫院、基層醫療衛生機構分工協作，為縣域居民提供常見病和多發病診療、急危重癥搶救以及疑難病轉診；為農村基層醫療衛生機構人員提供培訓指導；承擔部分公共衛生服務、自然災害和突發公共衛生事件應急處置等工作。
2.合理配置醫療資源。
各市（州）要根據國家衛生服務體系總體規劃和我省的衛生資源配置標準，編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃。每個縣（市）要辦好1-2所縣級醫院，30萬人口以上的縣（市）至少要有一所醫院達到二級甲等水平。鼓勵有條件的地區探索對醫療資源進行整合、重組和改制，優化資源配置。按照總量控制、結構調整、規模適度的原則，嚴格控制縣級醫院床位規模和建設標準，嚴禁舉債建設。對超規模、超標準和舉債建設的，要追究地方政府負責人和醫療機構的相關責任。
3.落實支持和引導社會資本辦醫政策。
鼓勵社會資本舉辦非營利性醫療機構、提供基本醫療衛生服務，支持社會資本投向資源短缺和非基本醫療服務領域。探索在公立醫院資源豐富的縣（市）進行公立醫院改制試點。加大對社會辦醫在土地、投融資、財稅、價格、產業政策等方面的支持力度，優先支持舉辦非營利性醫療機構。放寬社會資本辦醫準入范圍，清理取消不合理的規定，消除隱性壁壘，加快落實對非公立醫療機構在市場準入、社會保險定點、重點專科建設、職稱評定、學術地位、醫院評審、技術準入等方面和公立醫療機構同等的政策。支持非公立醫療機構提升服務能力，放開非公立醫院醫療服務價格。允許醫師多點執業，允許民辦醫療機構納入醫保定點服務范圍。
4.加強專業人才隊伍建設。
建立健全住院醫師規范化培訓制度，到2020年，新進入縣級醫院的醫生必須全部參加住院醫師規范化培訓。制定實效明顯的鼓勵政策，吸引優秀人才、專業骨干和經過住院醫師規范化培訓的醫生到縣級醫院執業并長期工作，通過政府給予政策支持、授予榮譽等措施，引導城市大醫院在職或退休學科帶頭人、醫療骨干到縣級醫院全職或兼職工作，并為其長期在縣級醫院工作創造條件。
5.提高中醫藥服務能力。
改革中醫藥補償機制，落實和完善政府對中醫醫院投入傾斜政策。合理提高中醫醫療服務價格，在醫保支付政策中鼓勵使用中醫藥。遵循中醫藥行業的特點和發展規律，推動中醫藥的繼承與創新，發揮中醫藥的特色優勢，加強中醫的預防、養生、保健、康復服務功能，提升中醫藥辨證論治水平和綜合服務能力。加強中醫重點（特色）專科、學科建設。加強中醫藥人才隊伍建設，開展中醫住院醫師規范化培訓，鼓勵老中醫藥專家師帶徒。加強對基層衛生機構的中醫藥技術幫扶指導和人員培訓，逐步建立縣級中醫醫院幫扶基層的新機制。
6.推進信息化建設。
加強區域公共衛生服務資源整合。實現醫療服務、公共衛生、計劃生育、醫療保障、藥品供應保障和綜合管理系統的互聯互通、信息共享。加快縣級醫院信息化建設，建立醫院診療行為管理和醫務人員績效考核信息系統。利用省內優質醫療衛生資源，建立遠程醫療系統，實現區域醫療協同服務。
（四）建立現代醫院管理制度。
1.探索建立法人治理結構。
積極探索政事分開、管辦分開。明確縣級醫院舉辦主體，合理界定政府和醫院在資產、人事、財務等方面的權責關系，落實縣級醫院獨立法人地位和自主經營管理權。探索建立以理事會為主要形式的決策監督機構。縣級醫院的辦醫主體或理事會負責縣級醫院的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，院長選聘與薪酬制訂以及其他按規定負責的人事管理等方面的職責，并監督醫院運行。院長負責醫院日常運行管理。建立院長負責制，實行院長任期目標責任考核制度，完善院長收入分配激勵和約束機制。縣（市）衛生行政部門負責人不得兼任縣級醫院領導職務。逐步取消醫院行政級別。
2.優化內部運行管理。
健全醫院內部決策執行機制。鼓勵探索建立醫療和行政分工協作的運行管理機制。建立以成本和質量控制為中心的運行管理模式。嚴格執行醫院財務會計制度，探索實行總會計師制，建立健全內部控制制度，實施內部和外部審計。
3.完善績效管理。
制定縣級醫院績效考核辦法，全面實行績效管理。由政府辦醫主體或理事會與院長簽署績效管理合同，將醫院的公益性實現程度、運行效率、群眾滿意度等作為考核的重要指標。考核結果與院長任免、獎懲、崗位設置、醫保支付、財政補助、工資水平等掛鉤，并向社會公開。建立以社會效益、工作效率為核心的人員績效考核制度，把醫務人員提供服務的數量、質量、技術難度和患者滿意度等作為重點指標，做到優績優酬、同工同酬。
（五）加強上下聯動。
積極探索以多種方式建立縣級醫院與基層醫療衛生機構、城市三級醫院長期穩定的分工協作機制。縣級醫院要發揮縣域醫療中心和農村三級醫療衛生服務網絡龍頭作用，加強對基層醫療衛生機構的技術幫扶指導和人員培訓，探索建立縣級醫院向鄉鎮衛生院輪換派駐院長和骨干醫師制度。提高農村醫療衛生服務體系整體效率，形成優質醫療資源流動的長效機制，使一般常見病、慢性病、康復治療等患者下沉到基層醫療衛生機構，逐步形成基層首診、分級醫療、雙向轉診的醫療服務模式。支持縣級醫院對鄉鎮衛生院和村衛生室醫務人員進行專項培訓和定期輪訓。強化城市三級醫院對口支援縣級醫院工作，加強制度建設和監督考核。縣級醫院要與城市三級醫院開展危重病例遠程會診、重大疑難病例轉診等工作。
（六）完善監管機制。
衛生計生行政部門要完善機構、人員、技術、設備的準入和退出機制，依法加強對縣級醫院醫療質量、安全、行為的監管。建立縣級醫院醫藥費用監測與控制機制，及時查處只追求經濟利益的不合理用藥、用材和檢查等行為。建立以安全質量為核心的專業化醫院評審體系。依托省級或市級醫療質量控制評價中心，建立健全縣級醫院醫療質量安全控制評價體系。完善醫保定點醫療機構管理辦法，實行分級管理，促進誠信服務。加強對縣級醫院履行職能和發展建設、投融資行為的監管，強化對縣級醫院預算、收支、資產、成本等財務管理以及醫療服務收費和藥品價格的監督檢查。加強各部門間協作聯動，加大對違法、違規行為的查處力度。加強行業自律和監督，建立誠信制度和醫務人員考核檔案。實施公正、透明的群眾滿意度評價辦法，加強社會監督。推進縣級醫院信息公開，及時向社會公開縣級醫院年度財務報告以及質量安全、費用和效率等信息。
三、保障措施
（一）加強組織實施。
各級政府要充分認識縣級醫院綜合改革在公立醫院改革中的特殊地位和重要作用，切實加強領導，認真謀劃，精心組織，推動實施。全省42個縣（市）總體上分兩個批次實施，2014年啟動實施縣級公立醫院綜合改革的縣（市）達到50％（名單見附件），2015年年底前基本實現全覆蓋。縣（市）人民醫院和中醫院同步進行。2014年啟動改革的縣（市）要于2014年2月底前依據本意見，結合本地實際，制定具體實施方案，進一步明確任務，細化措施，落實責任。各縣（市）實施方案經上級政府審定后報省醫改領導小組備案。省直管縣的實施方案報省醫改辦審定。
（二）落實相關責任。
縣級醫院綜合改革由省醫改領導小組統籌組織、協調推進。縣（市）政府是改革實施主體，政府主要負責人是第一責任人。各市（州）政府要強化對所轄縣（市）公立醫院改革的支持、指導和監督，協助所轄縣（市）政府及時解決工作中遇到的問題和困難。省衛生計生委（省醫改辦）、省編辦、省發展改革委、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省食品藥品監管局、省物價局、省中醫藥管理局等省醫改領導小組成員單位要按照職責分工，密切配合，共同落實好各項改革任務。
（三）強化宣傳培訓。
認真開展各級政府和相關部門領導干部的政策培訓，深入細致地做好縣級醫院醫務人員的宣傳動員，充分發揮改革主力軍作用。同時，要采取多種形式，深入解讀和宣傳改革政策措施，及時解答和回應社會各界關注的熱點問題，正確引導社會預期，廣泛取得人民群眾、醫務人員和社會各方面的理解支持，為縣級醫院改革營造良好的輿論環境。
附件：2014年啟動實施縣級公立醫院綜合改革縣（市）名單
吉林省人民政府辦公廳
2013年12月31日
附件
2014年啟動實施縣級公立醫院綜合改革縣（市）名單
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