全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)制度立法后評估工作情況的報(bào)告
--2012年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上
全國人民代表大會常務(wù)委員會：
根據(jù)全國人大常委會2011年、2012年工作要點(diǎn)和立法工作計(jì)劃，按照常委會關(guān)于要在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善立法后評估工作機(jī)制，推動這項(xiàng)工作經(jīng)常化、規(guī)范化的要求，法制工作委員會在總結(jié)立法后評估試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，會同全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等部門、單位，嚴(yán)格按照立法后評估工作的程序和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行了中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作，提出了立法后評估報(bào)告。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：
一、圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出問題選擇評估對象
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于關(guān)鍵時期，中小企業(yè)量大面廣，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要力量。我國中小企業(yè)超過1200萬戶，占全部企業(yè)總數(shù)的99％以上，創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60％，提供城鎮(zhèn)就業(yè)崗位超過 80％，上繳利稅占50％。中小企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，關(guān)系到科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，關(guān)系到促進(jìn)就業(yè)與社會穩(wěn)定。對2002年制定、2003年起實(shí)施的中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度進(jìn)行評估，契合當(dāng)前形勢，有利于推動法律的進(jìn)一步貫徹實(shí)施和相關(guān)法律制度的完善，促進(jìn)中小企業(yè)的健康發(fā)展。
經(jīng)與全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會反復(fù)協(xié)商溝通，研究確定對中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)提供金融支持、第十六條規(guī)定的拓寬中小企業(yè)直接融資渠道和第二十二條規(guī)定的鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)三項(xiàng)制度進(jìn)行評估，這三項(xiàng)法律制度，直接涉及廣大中小企業(yè)發(fā)展中面臨的突出問題，事關(guān)改善中小企業(yè)融資環(huán)境、推進(jìn)民間投資、鼓勵創(chuàng)業(yè)和增加就業(yè)、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是中小企業(yè)促進(jìn)法的核心內(nèi)容和關(guān)鍵性制度。根據(jù)各方面意見，我們起草了《關(guān)于開展中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作的報(bào)告》以及《中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作方案》。經(jīng)常委會領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，立即按照評估工作方案開展工作。
二、精心組織，各單位密切配合開展工作
為了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，保障評估工作順利開展，由法制工作委員會牽頭，邀請全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國殘疾人聯(lián)合會等11個部門和單位有關(guān)同志參加，組成中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作小組，具體組織落實(shí)評估工作。
按照客觀公正、科學(xué)規(guī)范、公眾參與、注重實(shí)效等評估工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，主要通過文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、收集實(shí)施情況、實(shí)地調(diào)研等方法對法律的實(shí)施績效進(jìn)行分析，評價法律制度的設(shè)計(jì)是否合理、可行，是否有針對性，全面了解把握相關(guān)法律制度在現(xiàn)實(shí)生活中的運(yùn)行情況和問題。
一是文獻(xiàn)研究。通過全國人大信息中心委托國家圖書館，搜集中小企業(yè)促進(jìn)法出臺以后報(bào)刊、雜志以及網(wǎng)絡(luò)等媒體登載的相關(guān)資料，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律制度形成的背景、針對的問題和形成過程。工業(yè)和信息化部匯總整理了地方出臺的中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施條例(辦法)等。這項(xiàng)工作加深了我們對評估對象的宏觀理解。
二是問卷調(diào)查。根據(jù)三項(xiàng)法律制度相關(guān)內(nèi)容及評估調(diào)查方案要求，設(shè)計(jì)了針對企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和社會公眾等不同調(diào)查對象的四份調(diào)查問卷，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查系統(tǒng)，并在中國人大網(wǎng)站、工業(yè)和信息化部網(wǎng)站開設(shè)了填報(bào)端口。2012年2月，法制工作委員會向工作小組成員單位印發(fā)《關(guān)于請協(xié)助組織填寫中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估調(diào)查問卷的函》，組織開展問卷調(diào)查活動，有關(guān)成員單位根據(jù)評估工作方案確定的問卷類型、調(diào)查對象、反饋數(shù)量等要求，選擇和組織有關(guān)企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)上網(wǎng)填寫調(diào)查問卷。工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等部門發(fā)出通知，積極組織本系統(tǒng)開展問卷調(diào)查工作。工業(yè)和信息化部等部門采取措施，及時了解各地問卷填報(bào)情況，督促問卷填報(bào)進(jìn)展，保證問卷調(diào)查工作按期完成。問卷調(diào)查活動歷時50天，共回收有效問卷13938份，完成評估工作方案計(jì)劃數(shù)的 139．4％。其中，企業(yè)問卷8681份，服務(wù)機(jī)構(gòu)問卷2114份，金融機(jī)構(gòu)問卷2719份，社會公眾問卷424份，達(dá)到了開展問卷調(diào)查工作的預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)對問卷反饋的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，形成了問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告和155張分析圖表。
三是收集實(shí)施情況。為充分了解有關(guān)法律制度貫徹實(shí)施情況，在開展問卷調(diào)查的同時，根據(jù)三項(xiàng)制度涉及的部門、單位和業(yè)務(wù)范圍，法制工作委員會向有關(guān)部門和單位發(fā)函，請有關(guān)部門和單位按照各自的職責(zé)范圍，提供貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的情況；同時，函請北京等 10個省(市)人大常委會提供本地區(qū)貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的情況。工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國殘疾人聯(lián)合會等8個部門、單位和北京等10個省 (市)人大常委會積極配合，分別提供了貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的情況報(bào)告，為開展立法后評估工作提供了豐富資料。
四是實(shí)地調(diào)研。2012年上半年，法制工作委員會會同全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會組成5個調(diào)研組，分赴北京、遼寧、山東、浙江、廣東、福建、江西、湖南、四川、陜西等10個省(市)開展實(shí)地調(diào)研。調(diào)研組通過召開地方政府及其有關(guān)部門、中小企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位參加的座談會進(jìn)行專題座談，走訪部分中小企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等制度相關(guān)者等方式，多層次、多角度了解中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度貫徹落實(shí)情況及存在問題，廣泛聽取對進(jìn)一步完善有關(guān)制度的意見和建議。調(diào)研組共召開30多場專題座談會，深入50多家企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地考察，參加座談會的中小企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門200多家，參會人員超過400人。調(diào)研活動結(jié)束后，形成了10份調(diào)研報(bào)告。
三、科學(xué)分析，反復(fù)研究論證形成評估報(bào)告
問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等數(shù)據(jù)收集工作結(jié)束后，我們會同有關(guān)方面及時開展數(shù)據(jù)的匯總、處理和分析工作，起草了關(guān)于中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估的報(bào)告(稿)。2012年9月17日，召開了評估工作小組會議，對評估報(bào)告 (稿)進(jìn)行討論和研究修改。經(jīng)征求有關(guān)部門和單位的意見和建議，不斷修改完善評估報(bào)告 (稿)，各方面對評估報(bào)告的主要內(nèi)容達(dá)成了共識。2012年11月28日，法制工作委員會第242次委務(wù)會對評估報(bào)告(稿)進(jìn)行了討論。
評估報(bào)告力圖反映中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的實(shí)施情況、實(shí)施效果以及存在的主要問題，形成了有關(guān)評估意見，提出了相關(guān)建議。評估表明，中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條、第十六條和第二十二條規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供金融支持、拓寬中小企業(yè)直接融資渠道以及鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)三項(xiàng)法律制度，為各級政府及其有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)采取有效措施解決中小企業(yè)發(fā)展中的問題，促進(jìn)中小企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，提供了重要的法律保障。中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施以來，各地、各部門積極采取制定配套政策措施、創(chuàng)新金融服務(wù)產(chǎn)品、設(shè)立新型金融機(jī)構(gòu)、加快建設(shè)融資擔(dān)保體系、發(fā)展多層次資本市場、拓展直接融資渠道、推動創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)、完善公共創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺等多種措施，認(rèn)真貫徹實(shí)施三項(xiàng)法律制度。總體來看，中小企業(yè)促進(jìn)法確立的三項(xiàng)法律制度具有較高的知曉度、認(rèn)同度，得到了較好的貫徹實(shí)施，取得了較好的實(shí)施效果。主要表現(xiàn)為：金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)的信貸支持力度不斷加大，中小企業(yè)融資環(huán)境逐步改善；中小企業(yè)上市融資穩(wěn)步發(fā)展，直接融資渠道有所突破；政府對創(chuàng)辦中小企業(yè)的扶持力度不斷加強(qiáng)，創(chuàng)業(yè)成效不斷顯現(xiàn)。同時，評估也發(fā)現(xiàn)，中小企業(yè)發(fā)展涉及財(cái)政、稅收、金融、土地、勞動力成本、市場環(huán)境變化等方方面面的問題，廣大中小企業(yè)面臨的“融資難”“創(chuàng)業(yè)難”等問題依然嚴(yán)峻。與三項(xiàng)法律制度相關(guān)的配套政策措施，也存在有待進(jìn)一步提高其靈活性、針對性和有效性的問題。各方面普遍建議加大對中小企業(yè)的支持力度，加快發(fā)展多層次資本市場，創(chuàng)新中小企業(yè)融資方式，加大對創(chuàng)辦中小企業(yè)的財(cái)稅扶持力度等。鑒于中小企業(yè)促進(jìn)法頒布實(shí)施已近十年，近年來全國人大代表和政協(xié)委員也多次提出議案、提案或者建議，希望通過修改完善相關(guān)法律，加強(qiáng)對中小企業(yè)的扶持，建議結(jié)合立法后評估的成果，將中小企業(yè)促進(jìn)法的修改列入全國人大常委會2013年立法工作計(jì)劃。
通過中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估，對法律制度本身及其實(shí)施情況有了客觀的評價，達(dá)到了立法后評估工作的預(yù)期目標(biāo)，也為進(jìn)一步完善立法后評估工作機(jī)制，推動這項(xiàng)工作經(jīng)常化、規(guī)范化打下了更好的基礎(chǔ)。法制工作委員會建議，將關(guān)于中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作情況的報(bào)告，提請第三十次常委會會議審議。
關(guān)于《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)制度立法后評估的報(bào)告和以上報(bào)告是否妥當(dāng)，請審議。
附件：全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)制度立法后評估的報(bào)告
附件
全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于
《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》有關(guān)制度立法后評估的報(bào)告
根據(jù)全國人大常委會2011年、2012年工作要點(diǎn)和立法工作計(jì)劃，按照吳邦國委員長在十一屆全國人大常委會第二十一次會議上關(guān)于“要在認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善立法后評估工作機(jī)制，推動這項(xiàng)工作經(jīng)常化、規(guī)范化”的講話要求，法制工作委員會在總結(jié)立法后評估試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等部門、單位的積極支持和配合下，進(jìn)行了中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作。現(xiàn)將評估工作情況報(bào)告如下：
一、選擇中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度開展立法后評估的主要考慮和評估工作的主要情況
(一)圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，確定評估對象
2010年開展科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估試點(diǎn)工作取得良好效果的經(jīng)驗(yàn)之一，就是立法后評估對象的選擇，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國家工作大局，緊扣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，中小企業(yè)量大面廣，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，在我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展穩(wěn)定中具有重要作用。截至2011年，我國登記注冊的中小企業(yè)超過1200萬戶，占我國企業(yè)總數(shù)99％以上，創(chuàng)造的最終產(chǎn)品和服務(wù)相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的60％，提供城鎮(zhèn)就業(yè)崗位超過80％，上繳利稅占50％。中小企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，關(guān)系到科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，關(guān)系到促進(jìn)就業(yè)與社會穩(wěn)定。對2002年制定、2003年起實(shí)施的中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度進(jìn)行評估，契合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢，有利于進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度，推動法律的進(jìn)一步貫徹實(shí)施，促進(jìn)中小企業(yè)的健康發(fā)展。
經(jīng)與全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會反復(fù)溝通協(xié)商，研究確定對中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)提供金融支持、第十六條規(guī)定的拓寬中小企業(yè)直接融資渠道和第二十二條規(guī)定的鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)三項(xiàng)制度(見附件1)進(jìn)行評估。選擇這三項(xiàng)法律制度的主要考慮，一是當(dāng)前“融資難”是廣大中小企業(yè)面臨的一個突出問題。金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供有效金融支持，是解決中小企業(yè)“融資難”問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接融資也是緩解中小企業(yè)資金緊張的有效途徑之一。通過對金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供金融支持和現(xiàn)行中小企業(yè)直接融資制度及其運(yùn)行狀況進(jìn)行評估，可以發(fā)現(xiàn)問題，提出對策，有利于推動中小企業(yè)融資環(huán)境的進(jìn)一步改善。二是中小企業(yè)是吸納就業(yè)的主要渠道，鼓勵創(chuàng)業(yè)不僅有利于推動民間投資、促進(jìn)科技創(chuàng)新、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，也有利于緩解就業(yè)壓力，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。通過對鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)制度進(jìn)行評估，可以發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出建議，有利于推動法律制度的進(jìn)一步貫徹實(shí)施。
(二)充分準(zhǔn)備，扎實(shí)做好評估前期工作
1．制定評估工作方案
2011年9月中旬，法制工作委員會副主任信春鷹同志與工業(yè)和信息化部主管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行磋商，就評估中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度涉及的工作安排、組織實(shí)施、評估方法、步驟要求等達(dá)成共識。在此基礎(chǔ)上，起草了關(guān)于開展中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作的請示報(bào)告，擬訂了《中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作方案 (稿)》，報(bào)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志。2011年11月10日，吳邦國委員長作出重要批示：“同意將中小企業(yè)促進(jìn)法列入后評估法律”。王兆國副委員長、李建國副委員長兼秘書長也分別作了重要批示。
2．確定評估調(diào)查方案
根據(jù)對立法后評估的法律制度及與制度密切相關(guān)者的分析，經(jīng)與全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會溝通協(xié)商，提出了中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估擬調(diào)研的問題；按照國務(wù)院有關(guān)部門、地方人大、政府及其有關(guān)部門、金融機(jī)構(gòu)、中小企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等不同相關(guān)者，確定了問卷調(diào)查的方案，并委托工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會設(shè)計(jì)評估調(diào)查問卷。在征求有關(guān)部門意見基礎(chǔ)上，提出了立法后評估問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研等工作的安排建議，報(bào)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志。李建國副委員長兼秘書長作了重要批示。
3．成立評估工作小組
為保障評估工作的順利開展，2011年11月中旬，法制工作委員會向有關(guān)部門發(fā)函，邀請有關(guān)部門和單位參加中小企業(yè)促進(jìn)法立法后評估工作小組。在全國人大常委會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，成立了由信春鷹副主任牽頭，全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行、科學(xué)技術(shù)部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家工商行政管理總局、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國殘疾人聯(lián)合會等11個部門和單位有關(guān)同志參加的中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估工作小組(以下簡稱工作小組)。2011年12月16日，信春鷹副主任主持召開工作小組會議，研究部署中小企業(yè)促進(jìn)法立法后評估工作，明確了工作職責(zé)，提出了工作要求。
(三)精心組織，按照評估方案積極開展工作
為了全面了解和客觀收集中小企業(yè)促進(jìn)法三項(xiàng)制度實(shí)施的情況及相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，按照客觀公正、科學(xué)規(guī)范、公眾參與、注重實(shí)效等評估工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則，采取文獻(xiàn)研究、問卷調(diào)查、收集實(shí)施情況、實(shí)地調(diào)研等方法組織實(shí)施評估工作。
1．文獻(xiàn)研究
通過全國人大信息中心委托國家圖書館，搜集中小企業(yè)促進(jìn)法出臺以后報(bào)刊、雜志以及網(wǎng)絡(luò)等媒體登載的相關(guān)資料，系統(tǒng)梳理相關(guān)法律制度形成的背景、針對的問題和形成過程。其中，登載在各類報(bào)紙上的文章有32篇，登載在各類期刊上的文章有53篇。另外，工業(yè)和信息化部匯總整理了地方出臺的中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施條例 (辦法)共計(jì)28部。
2．問卷調(diào)查
根據(jù)中小企業(yè)促進(jìn)法三項(xiàng)制度相關(guān)內(nèi)容及評估調(diào)查方案的要求，設(shè)計(jì)了針對企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和社會公眾等不同調(diào)查對象的四份調(diào)查問卷，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查系統(tǒng)，并在全國人大網(wǎng)站、工業(yè)和信息化部網(wǎng)站開設(shè)了填報(bào)端口。2012年2月，法制工作委員會向工作小組成員單位印發(fā)《關(guān)于請協(xié)助組織填寫中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估調(diào)查問卷的函》，組織開展問卷調(diào)查活動，評估工作小組有關(guān)成員單位根據(jù)評估工作方案確定的問卷類型、調(diào)查對象、反饋數(shù)量等要求，選擇和組織有關(guān)企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)上網(wǎng)填寫調(diào)查問卷。工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等部門發(fā)出通知，積極組織本系統(tǒng)開展問卷調(diào)查工作。工業(yè)和信息化部每10天在該部網(wǎng)站和中國中小企業(yè)信息網(wǎng)發(fā)布各地問卷填報(bào)情況，督促問卷填報(bào)進(jìn)展，保證問卷調(diào)查工作按期完成。問卷調(diào)查活動歷時50天，共回收有效問卷13938份，完成評估工作方案計(jì)劃數(shù)的139．4％。其中，企業(yè)問卷8681份，服務(wù)機(jī)構(gòu)問卷2114份，金融機(jī)構(gòu)問卷2719份，社會公眾問卷424份，達(dá)到了開展問卷調(diào)查工作的預(yù)期目標(biāo)。經(jīng)對問卷反饋的信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，形成了問卷調(diào)查分析材料和155張統(tǒng)計(jì)分析圖表。
3．收集實(shí)施情況
為充分了解法律有關(guān)制度貫徹實(shí)施情況，在開展問卷調(diào)查的同時，根據(jù)三項(xiàng)制度涉及的部門、單位和業(yè)務(wù)范圍，法制工作委員會向有關(guān)部門和單位發(fā)函，請工業(yè)和信息化部等8個部門、單位按照各自的職責(zé)范圍，提供貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的情況。同時，函請北京等 10個省(市)人大常委會提供本地區(qū)貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的情況。
4．實(shí)地調(diào)研
2012年上半年，法制工作委員會會同全國人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會、工業(yè)和信息化部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會組成5個調(diào)研組，分赴北京、遼寧、山東、浙江、廣東、福建、江西、湖南、四川、陜西等10個省(市)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。調(diào)研組通過召開地方政府及其有關(guān)部門、中小企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位參加的座談會進(jìn)行專題座談，走訪部分中小企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等制度相關(guān)者等方式，多層次、多角度了解中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度貫徹落實(shí)情況及存在問題，廣泛聽取對進(jìn)一步完善有關(guān)制度的意見和建議。調(diào)研組共召開30多場專題座談會，深入50多家企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)地考察，參加座談會的中小企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門200多家，參會人員超過400人。調(diào)研活動結(jié)束后，形成了10份調(diào)研報(bào)告。
5．起草評估報(bào)告
通過上述工作，收集了大量信息資料、意見和建議，獲得了較為詳實(shí)的數(shù)據(jù)。在對上述相關(guān)信息資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行研究分析的基礎(chǔ)上，組織力量起草中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度立法后評估的報(bào)告(稿)。2012年9月中旬，信春鷹副主任主持召開評估工作小組會議，對評估報(bào)告(稿)進(jìn)行討論和研究修改。經(jīng)過征求有關(guān)部門和單位的意見和建議，并根據(jù)這些意見和建議對評估報(bào)告 (稿)進(jìn)行修改完善，各方面對評估報(bào)告的主要內(nèi)容達(dá)成了共識。2012年11月28日，法制工作委員會主任李適時同志主持召開第242次委務(wù)會，對評估報(bào)告(稿)進(jìn)行了討論。
二、中小企業(yè)促進(jìn)法三項(xiàng)制度的評估情況
(一)中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)提供金融支持的制度
1．制度目標(biāo)
由于資產(chǎn)規(guī)模小、可抵押資產(chǎn)少、財(cái)務(wù)制度不健全、缺乏基礎(chǔ)信用信息等原因，中小企業(yè)“融資難”一直是一個突出問題。金融機(jī)構(gòu)受風(fēng)險防控要求及逐利性影響，向中小企業(yè)投放信貸的積極性不高。在市場流動性收緊、資金供應(yīng)緊張的情況下，金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)會更加“惜貸”。在金融機(jī)構(gòu)信貸資金占較大比重，甚至成為中小企業(yè)融資主渠道的情況下，對中小企業(yè)提供有效的信貸支持，成為解決中小企業(yè)“融資難”問題的關(guān)鍵。鼓勵和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)增加對中小企業(yè)的信貸支持，提供良好的信貸、結(jié)算、財(cái)務(wù)咨詢、投資管理等金融服務(wù)，是中小企業(yè)促進(jìn)法確立第十五條制度的主要目的。
2．實(shí)施情況
從各方面反饋的情況看，中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條制度的實(shí)施情況，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
(1)加大對中小企業(yè)金融支持的政策引導(dǎo)。近年來，從國務(wù)院到地方政府及其部門，圍繞落實(shí)第十五條制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改善對中小企業(yè)的金融支持，出臺了一系列的配套政策措施。 2009年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出了緩解中小企業(yè)“融資難”的5條政策要求，2012年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》，從落實(shí)支持小微企業(yè)金融政策、加快發(fā)展小型金融機(jī)構(gòu)、拓寬融資渠道、加強(qiáng)信用擔(dān)保服務(wù)、規(guī)范對小微企業(yè)的融資服務(wù)等方面提出了進(jìn)一步細(xì)化政策的要求。
銀監(jiān)會通過完善“利率風(fēng)險定價、獨(dú)立核算、高效審批、激勵約束、專業(yè)人員培訓(xùn)和違約信息通報(bào)”六項(xiàng)機(jī)制，鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極開展對中小企業(yè)放貸。2010年3月，人民銀行會同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)的意見》，督促金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品、加強(qiáng)服務(wù)，提出各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)小企業(yè)的貸款投放增速高于全部貸款增速，增量應(yīng)當(dāng)高于上年同期的要求。同時，人民銀行綜合運(yùn)用存款準(zhǔn)備金率、再貸款、再貼現(xiàn)等多種貨幣政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對中小企業(yè)的貸款投放。
各地也相繼出臺政策，加大對中小企業(yè)金融支持的政策引導(dǎo)。如福建省有關(guān)部門及時修改完善《小企業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償暫行辦法》，組織開展政策實(shí)施效應(yīng)評估活動，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對中小企業(yè)的貸款力度。又如山東省政府出臺《進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，省財(cái)政安排小企業(yè)貸款風(fēng)險獎勵資金5000萬元，對省內(nèi)24家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償獎勵，調(diào)動金融機(jī)構(gòu)對小企業(yè)貸款投放的積極性。 2011年山東省小企業(yè)貸款余額為7130億元；與年初相比增長18．7％。
(2)金融機(jī)構(gòu)努力改進(jìn)對中小企業(yè)的服務(wù)。近年來，商業(yè)銀行積極調(diào)整過去以大企業(yè)、大集團(tuán)作為信貸服務(wù)重點(diǎn)的方針，將中小企業(yè)納入其經(jīng)營關(guān)注范圍，并根據(jù)中小企業(yè)融資特點(diǎn)調(diào)整金融服務(wù)方式，信貸結(jié)構(gòu)有所變化。
一是建立中小企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)。文獻(xiàn)研究表明，目前全國有109家商業(yè)銀行建立了中小企業(yè)專營機(jī)構(gòu)。根據(jù)實(shí)地調(diào)研，四川省金融機(jī)構(gòu)2009年末全部建立了中小企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)。截至2011年末，四川省已經(jīng)成立中小企業(yè)專營支行93家，其中專門為科技型小企業(yè)服務(wù)的特色支行3家。山東省金融機(jī)構(gòu)推行中小企業(yè)金融業(yè)務(wù)獨(dú)立運(yùn)作、專業(yè)經(jīng)營，目前中小企業(yè)專營機(jī)構(gòu)已發(fā)展到400家，實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)貸款余額1．4萬億元，占全部企業(yè)貸款余額和新增余額的62．4％和74．2％。
二是創(chuàng)新中小企業(yè)金融服務(wù)產(chǎn)品。一些中小金融機(jī)構(gòu)根據(jù)不同客戶、不同行業(yè)、不同地區(qū)的需求特點(diǎn)，推出“抵押貸、聯(lián)保貸、租權(quán)貸、循環(huán)貸、物流貸”和“商戶通、市場通、園區(qū)通、商會通、貿(mào)易通”等金融服務(wù)產(chǎn)品，貼近中小企業(yè)，受到廣大中小企業(yè)的歡迎。調(diào)查問卷顯示，金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品中，信貸和結(jié)算占99．12％和95．06％，貿(mào)易融資、保函、財(cái)務(wù)咨詢、應(yīng)收賬款買斷／質(zhì)押也超過金融服務(wù)市場一半以上比例。(見附件2圖1)
三是提升中小企業(yè)融資服務(wù)效率。問卷調(diào)查顯示，金融機(jī)構(gòu)針對中小企業(yè)貸款，在增加中小企業(yè)客戶數(shù)量、簡化流程方面改進(jìn)較為普遍，其次是提高貸款增速和降低中小企業(yè)融資成本。有 86．23％的金融機(jī)構(gòu)針對中小企業(yè)貸款審批的期限在1個月以內(nèi)，其中超過一半(51．38％)的金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)貸款的審批在半個月以內(nèi)。自2009年起，福建省級財(cái)政安排小企業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于鼓勵和促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對小企業(yè)信貸投放。據(jù)人民銀行福建省分行不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年3月末，該省金融機(jī)構(gòu)小微企業(yè)貸款余額5221．55億元，占企業(yè)類貸款47．11％，小微企業(yè)貸款戶數(shù)達(dá)到832045戶(包含個人經(jīng)營性貸款)，戶均貸款余額 62．76萬元。
(3)進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融的作用。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行繼續(xù)加大中小企業(yè)農(nóng)貸力度，解決農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金需求。進(jìn)出口銀行為中小企業(yè)“走出去”提供融資服務(wù)，面對當(dāng)前的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和出口型中小企業(yè)的困境，從技術(shù)升級、產(chǎn)品更新、出口貿(mào)易融資等方面提供融資支持。2011年末，國家開發(fā)銀行與政策性銀行小微企業(yè)貸款余額達(dá)到1．47萬億元。實(shí)地調(diào)研反映，我國政策性金融業(yè)務(wù)規(guī)模過小，作用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到體現(xiàn)，發(fā)揮政策性金融在解決中小企業(yè)“融資難”方面的引導(dǎo)作用還需得到進(jìn)一步的重視。
3．實(shí)施效果
從問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、地方和有關(guān)部門提供的情況看，第十五條制度的實(shí)施效果，主要體現(xiàn)在以下五個方面：
(1)金融支持中小企業(yè)的政策環(huán)境逐步改善。近年來，國務(wù)院有關(guān)部門陸續(xù)出臺《關(guān)于做好中小企業(yè)金融服務(wù)合作工作的通知》《關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合加快實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的若干意見》《關(guān)于加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資與評估管理支持中小企業(yè)發(fā)展的通知》等相關(guān)配套政策措施，積極探索多途徑支持中小企業(yè)融資方式。 2011年，全國實(shí)現(xiàn)專利權(quán)質(zhì)押3300多件，質(zhì)押金額300多億元，推進(jìn)了中小企業(yè)質(zhì)押貸款融資，也是中小企業(yè)通過質(zhì)押貸款方式緩解“融資難”效果較好的一年。
銀監(jiān)會先后出臺《小企業(yè)貸款風(fēng)險分類辦法》《關(guān)于銀行建立小企業(yè)金融服務(wù)專營機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于支持商業(yè)銀行進(jìn)一步改進(jìn)小企業(yè)金融服務(wù)的通知》等政策性文件，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)改進(jìn)對中小企業(yè)信貸服務(wù)。銀監(jiān)會對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的差異化監(jiān)管政策使單筆500萬元(含)以下的小微企業(yè)貸款得到進(jìn)一步落實(shí)。《關(guān)于整治銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不規(guī)范經(jīng)營的通知》中“七不準(zhǔn)”和“四公開”的規(guī)定，一定程度上推動了中小企業(yè)信貸環(huán)境的進(jìn)一步改善。
(2)中小企業(yè)信貸投放有所增長。近年來，金融機(jī)構(gòu)小企業(yè)貸款增速明顯快于平均貸款增速。據(jù)銀監(jiān)會提供的情況反映，2011年，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)小企業(yè)貸款余額達(dá)到10．8萬億元，分別比2010年和2009年增加1．9萬億元和 4．98萬億元，同比增長25．8％和85．6％。小企業(yè)貸款增速明顯高于全部貸款平均增速，2011年與2010年、2009年相比，小企業(yè)貸款增速分別增長25．8％和31．7％。綜合小企業(yè)貸款和個人經(jīng)營性貸款，2011年末全國小型微型企業(yè)貸款余額達(dá)15萬億元，占全部貸款余額的 27．3％。截至2012年9月底，中小企業(yè)貸款余額27．19萬億元，比年初增加3．27萬億元。
問卷調(diào)查顯示，3／4的金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例超過15％。其中，31．5％的金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例超過50％。 (見附件2圖2)
同時，金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)的貸款增速超過全部人民幣貸款增速3個百分點(diǎn)的占70．98％，中小企業(yè)貸款增速大于其他貸款。其中， 28．58％的金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款增速超過全部人民幣貸款增速11個百分點(diǎn)。(見附件2圖3)
(3)中小金融機(jī)構(gòu)嶄露頭角。中小金融機(jī)構(gòu)主要指城市商業(yè)銀行、城市信用社和農(nóng)村信用社等，這類金融機(jī)構(gòu)具有經(jīng)營機(jī)制較為靈活，服務(wù)對象以區(qū)域中小企業(yè)為主的特點(diǎn)。近年來，中小金融機(jī)構(gòu)得到較快發(fā)展，以村鎮(zhèn)銀行為例，根據(jù)《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年― 2011年總體工作安排》，截至2012年9月，全國共組建村鎮(zhèn)銀行 799家，其中已開業(yè)772家，資產(chǎn)總額3557億元，其中貸款余額2060億元，農(nóng)戶與小企業(yè)貸款合計(jì)占各項(xiàng)貸款的82％，其余27家正在籌建中。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國小額貸款公司達(dá)到2614家，為中小企業(yè)提供貸款余額1975．05億元。實(shí)地調(diào)研反映，截至2011年末，北京市共批準(zhǔn)設(shè)立小額貸款公司40家，其中33家已經(jīng)開業(yè)運(yùn)營，注冊資本總額43．75億元，2011年累計(jì)發(fā)放貸款 79．22億元。福建省從2008年10月開始開展小額貸款公司試點(diǎn)工作，目前已在52個縣(市、 區(qū))開展了小額貸款公司試點(diǎn)，試點(diǎn)面達(dá)56％，已審批小額貸款公司54家，注冊資本101．77億元。截至2012年3月底，福建省小額貸款公司已累計(jì)發(fā)放貸款302．46億元，貸款余額105．89億元。截至2012年3月，四川省已累計(jì)批準(zhǔn)設(shè)立小額貸款公司183家，注冊資本總額247．1億元。2011年，四川省小額貸款公司全年累計(jì)投放貸款276．77億元，同比增長160％。
(4)信用擔(dān)保在間接融資中的作用初步顯現(xiàn)。信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)是中小企業(yè)間接融資服務(wù)體系的重要組成部分，也是解決中小企業(yè)“融資難”不可缺失的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)過不斷規(guī)范，服務(wù)體系日趨完善，信用再擔(dān)保能力也得到提升。截至 2011年末，全國各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)逾5547家，共籌集擔(dān)保資金3389億元，累計(jì)受保企業(yè)112萬戶，累計(jì)擔(dān)保總額逾25052億元，對緩解中小企業(yè)特別是小企業(yè)“貸款難”“擔(dān)保難”發(fā)揮了重要作用。
(5)制度的知曉度較高。問卷調(diào)查顯示，有 77．11％的中小企業(yè)、77．46％的金融機(jī)構(gòu)、 90．87％的服務(wù)機(jī)構(gòu)和71．16％的受訪社會公眾知曉中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條制度。60％的中小企業(yè)認(rèn)為因?yàn)橹獣缘谑鍡l制度從而拓寬了企業(yè)間接融資渠道，39％認(rèn)為無變化。26％的公眾認(rèn)為作用很大，53％認(rèn)為作用一般。金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為第十五條制度作用明顯，其中71％的金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為作用很大，27％認(rèn)為作用一般。此外，問卷調(diào)查還顯示，有70．52％的中小企業(yè)、70．57％的服務(wù)機(jī)構(gòu)和89．42％的社會公眾表示，第十五條制度已不能適應(yīng)新形勢對中小企業(yè)間接融資的巨大需求，有必要對其進(jìn)行修改。
4．實(shí)施中存在的主要問題
從問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、地方和有關(guān)部門提供的情況看，第十五條制度在實(shí)施中，存在以下四個方面的主要問題：
(1)“融資難”“融資成本高”仍然是中小企業(yè)反映的突出問題。對金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，小企業(yè)貸款增速明顯高于全部貸款平均增速，但中小企業(yè)信貸增長與中小企業(yè)的實(shí)際需求還有較大差距，中小企業(yè)“融資難”問題依然十分突出。一方面，銀行向中小企業(yè)發(fā)放貸款，存在較大風(fēng)險，再加上管理成本相對較高，“惜貸”現(xiàn)象比較明顯；另一方面，中小企業(yè)由于規(guī)模小、經(jīng)營風(fēng)險大、管理不完善以及缺乏不動產(chǎn)抵押物等原因，很難從銀行獲得穩(wěn)定的貸款。問卷調(diào)查顯示，67．40％的受訪中小企業(yè)從銀行融資困難或者比較困難。其中，比較困難占50．67％，困難占16．73％。
近年來，受市場流動性收緊、資金供給緊張等因素影響，“融資成本高”成為中小企業(yè)反映的另一突出問題。問卷調(diào)查顯示，金融機(jī)構(gòu)的中小企業(yè)貸款利率相對于基準(zhǔn)利率普遍上浮，上浮 20％以內(nèi)的占24．95％，上浮21％－30％的占 31．56％，上浮30％以上的占53．33％，只有 8．05％的金融機(jī)構(gòu)的中小企業(yè)貸款利率小于8％ (見附件2圖4)。同時，有15％的中小企業(yè)在貸款過程中被銀行收取額外費(fèi)用，包括財(cái)務(wù)管理費(fèi) (占69％)、咨詢費(fèi)(占54％)、承諾費(fèi)(占 24％)(見附件2圖5)。抵押資產(chǎn)的評估費(fèi)、擔(dān)保費(fèi)等費(fèi)用也處于較高水平。
(2)中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少，發(fā)展不足。村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等中小金融機(jī)構(gòu)具有區(qū)別于國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行的特點(diǎn)，其自身性質(zhì)、經(jīng)營理念等決定了主要客戶是中小企業(yè)，能夠?yàn)橹行∑髽I(yè)提供更為方便快捷的金融服務(wù)。但目前由于數(shù)量少、可貸資金不足、不能參與銀行拆借、結(jié)算方式不完善等問題，其發(fā)展受到一定制約。實(shí)地調(diào)研反映，一些地區(qū)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)仍處于空白狀態(tài)，尤其是中西部地區(qū)小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不足的問題更為突出，大量小微企業(yè)難以得到相應(yīng)的金融服務(wù)。
(3)中小企業(yè)政策性金融服務(wù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。實(shí)地調(diào)研反映，目前我國現(xiàn)有的兩家政策性銀行針對中小企業(yè)融資支持的力度極為有限。浙江省實(shí)地調(diào)研反映，亟待在國家層面研究設(shè)立專門服務(wù)于中小企業(yè)發(fā)展的政策性銀行，進(jìn)一步發(fā)揮政策性金融對中小企業(yè)發(fā)展的扶持作用。
(4)金融機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)信貸支持的信息透明度不高。廣東省、山東省實(shí)地調(diào)研反映，金融機(jī)構(gòu)缺乏公開信貸總量中投放中小企業(yè)貸款比例的指標(biāo)、中小企業(yè)貸款增量與機(jī)構(gòu)增設(shè)的配比關(guān)系等信息。此外，建議建立健全金融機(jī)構(gòu)針對中小企業(yè)貸款評價機(jī)制和量化考核標(biāo)準(zhǔn)。
5.評估結(jié)論
評估表明，中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條制度在加強(qiáng)信貸政策指導(dǎo)、改進(jìn)金融服務(wù)、調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)、采取多種形式為中小企業(yè)提供金融服務(wù)等方面作了規(guī)定，條款設(shè)計(jì)合理，很有必要。國務(wù)院和地方各級政府及其部門出臺的一系列配套政策措施，增強(qiáng)了法律制度的可操作性。從實(shí)施效果看，中小企業(yè)金融支持的配套政策措施逐步完善，銀行對中小企業(yè)信貸支持力度有所加強(qiáng)，村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等一批新型中小金融機(jī)構(gòu)在中小企業(yè)融資領(lǐng)域嶄露頭角，中小企業(yè)的間接融資環(huán)境逐步改善。
與此同時，第十五條制度還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。應(yīng)當(dāng)采取相關(guān)措施，進(jìn)一步增加對中小企業(yè)信貸支持力度，降低中小企業(yè)融資門檻；加快中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，拓展小微企業(yè)信貸渠道；建立金融機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款評價機(jī)制和量化考核標(biāo)準(zhǔn)，提升金融機(jī)構(gòu)服務(wù)中小企業(yè)的質(zhì)量；根據(jù)客觀形勢變化，及時調(diào)整完善相關(guān)政策措施，提高政策措施的針對性、靈活性。
(二)中小企業(yè)促進(jìn)法第十六條規(guī)定的拓寬中小企業(yè)直接融資渠道的制度
1．制度目標(biāo)
直接融資是一種重要的融資方式，是緩解中小企業(yè)“融資難”的有效途徑之一。從直接融資渠道看，主要包括兩大類：一類是股權(quán)融資，即通過主板、中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板、場外交易市場、各類產(chǎn)權(quán)交易市場等多層次資本市場，以及私募股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資等進(jìn)行融資；另一類是直接債務(wù)融資，即通過中小企業(yè)集合債、中小企業(yè)集合信托、中小企業(yè)集合票據(jù)、公司債、短期融資券、中小企業(yè)私募債等金融工具進(jìn)行融資。作為多渠道解決中小企業(yè)“融資難”問題的重要制度設(shè)計(jì)，中小企業(yè)促進(jìn)法第十六條制度旨在鼓勵、推動服務(wù)中小企業(yè)的直接融資的發(fā)展，引導(dǎo)和幫助中小企業(yè)通過直接融資，解決發(fā)展資金不足問題。
2．實(shí)施情況
從各方面反饋的情況來看，第十六條制度的實(shí)施情況，主要表現(xiàn)在以下三個方面：
(1)出臺配套政策措施，發(fā)展多層次資本市場。國務(wù)院有關(guān)部門以及各地政府依據(jù)第十六條制度，相繼出臺了一系列配套政策措施，培育和發(fā)展多層次資本市場，積極推動中小企業(yè)直接融資。
一是推出中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板，推動中小企業(yè)上市融資。2004年，證監(jiān)會發(fā)布了《深圳證券交易所設(shè)立中小企業(yè)板塊實(shí)施方案》，推出中小企業(yè)板市場；2009年，又發(fā)布了《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理暫行辦法》《創(chuàng)業(yè)板市場投資者適當(dāng)性管理暫行規(guī)定》等配套性文件，同年10月啟動創(chuàng)業(yè)板市場，截至2012年2月底，在深圳證券交易所中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板掛牌上市的公司共計(jì)946家，其中中小企業(yè)板655家，創(chuàng)業(yè)板291家，首次公開發(fā)行并上市 (IPO)融資總額共計(jì)6497．76億元。
二是大力發(fā)展債券市場，推動中小企業(yè)債券融資。發(fā)行中小企業(yè)集合債券，以多個中小企業(yè)所構(gòu)成的集合為發(fā)債主體，發(fā)行企業(yè)各自確定發(fā)債額度，分別負(fù)債，使用統(tǒng)一名稱，統(tǒng)收統(tǒng)付，捆綁發(fā)債。啟動創(chuàng)業(yè)板上市公司非公開發(fā)行債券工作，進(jìn)一步支持創(chuàng)業(yè)板上市公司利用資本市場做優(yōu)做強(qiáng)，多渠道破解中小企業(yè)融資難題。
三是推進(jìn)中關(guān)村非上市股份公司代辦股份轉(zhuǎn)讓報(bào)價試點(diǎn)工作，加快推進(jìn)場外市場建設(shè)。2006年1月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，證監(jiān)會正式啟動中關(guān)村科技園區(qū)非上市股份有限公司進(jìn)入代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)開展試點(diǎn)工作，試點(diǎn)公司以能源、新材料、信息技術(shù)、生物與新醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、新文化等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中小企業(yè)為主。中關(guān)村代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點(diǎn)工作的平穩(wěn)推進(jìn)和相關(guān)制度的完善，為場外市場建設(shè)積累了經(jīng)驗(yàn)。
四是各地政府及其部門相繼出臺推動中小企業(yè)直接融資的配套政策措施。如2007年，福建省政府出臺《關(guān)于加快推進(jìn)企業(yè)上市的意見》， 2010年該省政府辦公廳又制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好我省企業(yè)上市工作的實(shí)施意見》，制定19條措施加快企業(yè)改制上市步伐，擴(kuò)大直接融資規(guī)模。2011年，江西省政府辦公廳印發(fā)了《加快我省銀行間市場債務(wù)融資工具發(fā)展的實(shí)施意見》，明確規(guī)定增加省級財(cái)政中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金額度，每年安排不少于1000萬元用于支持中小企業(yè)發(fā)行集合票據(jù)前期的信用評級、財(cái)務(wù)審計(jì)、法律咨詢等中介費(fèi)用和擔(dān)保機(jī)構(gòu)信用評級費(fèi)用。對于在存續(xù)期內(nèi)的中小企業(yè)集合票據(jù)，由同級財(cái)政給予1％的貼息優(yōu)惠。2011年，陜西省政府有關(guān)部門出臺《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中小企業(yè)債務(wù)融資工作的意見》，對上市的中小企業(yè)給予100萬元― 300萬元的獎勵。這些政策措施進(jìn)一步優(yōu)化了中小企業(yè)的直接融資環(huán)境，加大了政策扶持力度，為中小企業(yè)通過直接融資獲得較快發(fā)展提供了重要保障。
(2)建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制，推動直接融資工作，為落實(shí)第十六條制度，國務(wù)院有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)配合，大力推進(jìn)多層次資本市場體系建設(shè)，支持中小企業(yè)借力資本市場、產(chǎn)權(quán)市場等實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級。證監(jiān)會與國家發(fā)改委、人民銀行初步建立了部際協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)公司信用類債券制度的規(guī)范統(tǒng)一。各地的金融辦、證監(jiān)局等部門積極構(gòu)建中小企業(yè)上市培育合作工作機(jī)制，堅(jiān)持多方聯(lián)合、相互協(xié)調(diào)，為不同規(guī)模、不同類型、不同成長階段的中小企業(yè)提供上市融資服務(wù)。同時，各地還組織有關(guān)證券機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所和已上市公司通過舉辦講座、論壇、經(jīng)驗(yàn)交流會等多種形式，加大對擬上市企業(yè)的培訓(xùn)力度，進(jìn)一步完善擬上市中小企業(yè)資源庫，推動符合條件的中小企業(yè)上市融資，形成中小企業(yè)上市后備資源體系，并進(jìn)行動態(tài)管理，取得了良好的效果。
(3)細(xì)化業(yè)務(wù)監(jiān)管指導(dǎo)，拓展直接融資渠道。國務(wù)院有關(guān)部門針對中小企業(yè)規(guī)模相對較小、主營業(yè)務(wù)單一、抗風(fēng)險能力較弱的實(shí)際情況，研究探索與中小企業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的監(jiān)管方式，有針對性地加強(qiáng)對中小企業(yè)直接融資需求的調(diào)查工作，認(rèn)真了解中小企業(yè)的相關(guān)訴求，進(jìn)一步細(xì)化中小企業(yè)政策指引措施，積極推動與中小企業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的各項(xiàng)直接融資產(chǎn)品創(chuàng)新工作。
2007年以來，國家發(fā)改委推出中小企業(yè)集合債券，改變了以往只有大企業(yè)才能發(fā)債的慣例，開創(chuàng)了中小企業(yè)直接融資新模式。目前，國家發(fā)改委已核準(zhǔn)了河南省、深圳市、大連市、北京中關(guān)村高新技術(shù)中小企業(yè)集合債券等7支集合債券，共包括63家中小企業(yè)，累計(jì)融資34．38億元。2005年國家發(fā)改委會同科技部、財(cái)政部等10個部門出臺了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，為引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。截至2012年2月底，全國備案創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)已有864家，管理資產(chǎn)共 1665億元。
證監(jiān)會結(jié)合我國資本市場的實(shí)踐，加強(qiáng)中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板市場工作，對新股發(fā)行體制、小額再融資豁免、并購重組制度、不同市場間轉(zhuǎn)板機(jī)制等進(jìn)行了細(xì)化工作。正在研究制定統(tǒng)一監(jiān)管的全國性場外交易市場建設(shè)的總體方案和相關(guān)文件。啟動了創(chuàng)業(yè)板上市公司非公開發(fā)行債券，推出中小企業(yè)集合債券。正在推出中小企業(yè)私募債，進(jìn)一步支持中小企業(yè)利用資本市場實(shí)現(xiàn)做優(yōu)做強(qiáng)的發(fā)展目標(biāo)。
科技部以及各地政府通過設(shè)立科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資基金等，引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資加快發(fā)展，增加科技型中小企業(yè)股權(quán)投資直接融資渠道。問卷調(diào)查顯示， 42．28％的中小企業(yè)通過創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資渠道實(shí)現(xiàn)了融資。2011年11月，科技部會同財(cái)政部等8個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于促進(jìn)科技和金融結(jié)合加快實(shí)施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的若干意見》，在北京市中關(guān)村、江蘇省、長沙市高新區(qū)等16個地區(qū)首批開展了促進(jìn)科技和金融結(jié)合試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和鼓勵風(fēng)險投資和私募股權(quán)投資對科技企業(yè)的投資超過7000億元。
3．實(shí)施效果
第十六條制度實(shí)施以來，直接融資渠道不斷拓寬，直接融資產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，為促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。第十六條制度的實(shí)施效果，主要體現(xiàn)在以下四個方面：
(1)中小企業(yè)上市融資實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展。證監(jiān)會等有關(guān)部門和各地政府積極采取有效措施，充分利用國內(nèi)資本市場發(fā)展的契機(jī)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極開展直接融資渠道創(chuàng)新，支持中小企業(yè)通過上市來解決融資困難的問題，直接融資工作在“質(zhì)”“量”兩個方面都取得了顯著成效。截至 2012年2月，在深圳證券交易所中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板掛牌上市的公司946家，其中中小企業(yè)板 655家，股票總市值3．03萬億元，累計(jì)融資額 5728．08億元，IPO總發(fā)行股本236．6億股，融資金額4498．89億元，平均融資額6．87億元；創(chuàng)業(yè)板291家，股票總市值7808億元，IPO融資總額1998．87億元，平均融資額6．87億元。
全國31個省、自治區(qū)、直轄市均有公司在中小企業(yè)板上市，其中廣東、浙江、江蘇3省較多，上市公司數(shù)量分別為134、113和88家，共占中小企業(yè)板上市公司總數(shù)的51％。山東省有 141家中小企業(yè)在境內(nèi)外上市，首發(fā)融資835．48億元，另有48家中小企業(yè)實(shí)現(xiàn)再融資，融資額 311．435億元，上市后備企業(yè)600余家，中小企業(yè)占到70％以上。浙江省共有境內(nèi)外上市公司 283家，其中境內(nèi)上市公司226家，境內(nèi)上市公司中，中小企業(yè)板上市公司113家，創(chuàng)業(yè)板上市公司26家。
(2)中小企業(yè)直接融資渠道創(chuàng)新不斷加快。針對中小企業(yè)，特別是小型微型企業(yè)融資成本高、信用級別較低、無法滿足銀行貸款和擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保要求等問題，各部門和各地區(qū)不斷推動中小企業(yè)直接融資渠道創(chuàng)新工作，積極創(chuàng)新直接融資產(chǎn)品，推進(jìn)中小企業(yè)債務(wù)融資工具的發(fā)行。先后通過中小企業(yè)股權(quán)融資、債券融資、信托融資等多種融資渠道，推動中小企業(yè)集合債券、中小企業(yè)集合票據(jù)、中小企業(yè)集合信托、創(chuàng)業(yè)板上市公司非公開發(fā)行債券、短期融資券、產(chǎn)權(quán)和技術(shù)交易、私募股權(quán)融資、中小企業(yè)私募債等新型融資方式加快發(fā)展。
2007年12月，深圳證券交易所推出首只中小企業(yè)集合債券“2007中關(guān)村高新技術(shù)中小企業(yè)集合債券”，隨后的大連市、“10中關(guān)村”、河南省及成都市中小企業(yè)集合債共計(jì)融資21．13億元。四川省也積極開展發(fā)行中小企業(yè)集合債券的探索，組織8家中小企業(yè)聯(lián)合發(fā)債，融資4．2億元。2010年，陜西省發(fā)行中小企業(yè)集合票據(jù)，目前已有8家中小企業(yè)通過發(fā)行集合票據(jù)實(shí)現(xiàn)融資4．31億元。2011年，陜西省推動中小企業(yè)保理、銀行承兌匯票等業(yè)務(wù)，中小企業(yè)集合信托新增9500萬元，小企業(yè)理財(cái)產(chǎn)品新增1．2億元。 2011年10月，證監(jiān)會啟動創(chuàng)業(yè)板上市公司非公開發(fā)行債券試點(diǎn)工作。截至2012年2月，已有 11家創(chuàng)業(yè)板公司推出了非公開發(fā)行債券的預(yù)案，其中2家創(chuàng)業(yè)板上市公司非公開發(fā)行債券申請通過發(fā)審會審核，預(yù)計(jì)募集資金10億元。
在加強(qiáng)政策引導(dǎo)的同時，各地改變以往對單個企業(yè)進(jìn)行直接補(bǔ)貼的支持方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)。湖南省中小企業(yè)通過發(fā)行集合票據(jù)、集合債券、短期融資券等方式融資，按照發(fā)行成本對相關(guān)企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼，降低中小企業(yè)直接融資成本。
(3)中小企業(yè)直接融資服務(wù)體系初步建立。為了保證中小企業(yè)直接融資的順暢進(jìn)行，各地政府積極建設(shè)中小企業(yè)融資服務(wù)體系，搭建“融資綠色通道”，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)的合作。在中小企業(yè)直接融資服務(wù)體系建設(shè)中，已經(jīng)初步形成了以擔(dān)保融資、集合融資、融資租賃、創(chuàng)業(yè) (風(fēng)險)投資、上市服務(wù)為主要方式的全方位融資服務(wù)平臺，為中小企業(yè)提供了覆蓋整個融資服務(wù)業(yè)務(wù)范圍的政策信息和服務(wù)信息。
問卷調(diào)查顯示，中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的直接金融服務(wù)種類主要集中在創(chuàng)業(yè)(風(fēng)險)投資 (36．62％)、其他股權(quán)融資(27．18％)和上市輔導(dǎo)(25．73％)三類；有60％的中小企業(yè)得到了各級政府、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、協(xié)會和商會等相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)，服務(wù)機(jī)構(gòu)和金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供了較大范圍的直接融資服務(wù)；89％的服務(wù)機(jī)構(gòu)了解本地政府出臺的促進(jìn)中小企業(yè)融資的配套政策。如北京市著力建設(shè)中小企業(yè)投融資服務(wù)體系，2011年共組織開展融資培訓(xùn)22場，1000余家企業(yè)、45個行業(yè)協(xié)會參加了培訓(xùn)，帶動區(qū)縣開展融資培訓(xùn)超過2000家。
(4)制度的知曉度較高。問卷調(diào)查顯示，中小企業(yè)知曉中小企業(yè)促進(jìn)法第十六條有關(guān)支持中小企業(yè)直接融資制度的占77．11％，而中小企業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)知曉直接融資制度的占90．87％。
4．實(shí)施中存在的主要問題
(1)制度規(guī)定比較原則，實(shí)施主體不夠具體明確。一是法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的直接融資方式較少，實(shí)踐中在創(chuàng)新融資模式上難有作為；二是地方政府在發(fā)展中小企業(yè)直接融資、健全服務(wù)體系方面的重要作用在制度中沒有得到體現(xiàn)；三是制度沒有指出多層次資本市場的發(fā)展方向、直接融資渠道的類型與方式及其地位等，影響了制度的可操作性。廣東省實(shí)地調(diào)研反映，在推動中小企業(yè)直接融資發(fā)展的法律主體方面，“國家”的概念較為籠統(tǒng)，具體落實(shí)這一融資支持措施的機(jī)構(gòu)不明確，導(dǎo)致主體缺位。
(2)中小企業(yè)直接融資門檻高、渠道少、時間長、成本高的問題突出。問卷調(diào)查顯示，中小企業(yè)認(rèn)為直接融資面臨的突出問題依次為門檻高 (64．62％)、 渠道少 (59．84％)、 時間長 (48．23％)和成本高(46．54％) (見附件2圖 6)。服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為中小企業(yè)直接融資面臨的突出問題依次是企業(yè)融資渠道不暢(77．51％)、缺乏融資專業(yè)人才(58．99％) (見附件2圖7)。時間長突出反映在有34％的企業(yè)花費(fèi)時間在6個月以內(nèi)，32％的企業(yè)花費(fèi)時間在6個月到1年， 34％的企業(yè)花費(fèi)時間超過一年。
在上市融資方面，大多數(shù)中小企業(yè)缺乏上市融資的運(yùn)作能力，無法通過地方資本市場進(jìn)行直接融資，且資本市場監(jiān)管體系不夠完備。在債券融資方面，中小企業(yè)債種類匱乏、發(fā)行量少，且缺乏地方性債券市場。債券發(fā)行準(zhǔn)入門檻高，一般需要較高評級，中小企業(yè)債券融資難以達(dá)到評級要求，另外擔(dān)保、增信、發(fā)行、利息稅繳納等相關(guān)費(fèi)用，使直接融資成本長期居高不下。
(3)直接融資空間巨大，但融資手段創(chuàng)新不足。目前，大多數(shù)中小企業(yè)仍然偏好選擇簡單傳統(tǒng)的銀行貸款融資，而放棄程序相對復(fù)雜的直接融資。金融機(jī)構(gòu)積極推動直接融資產(chǎn)品創(chuàng)新，已經(jīng)開發(fā)了包括中小企業(yè)集合債、集合票據(jù)、集合信托、公司債、短期融資券等直接債務(wù)融資產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品的發(fā)行條件高于銀行貸款要求。如集合債券涉及的企業(yè)數(shù)量多、審核流程長、手續(xù)復(fù)雜，使得發(fā)行準(zhǔn)備時間過長，且中小企業(yè)難以找到第三方為其擔(dān)保，擔(dān)保費(fèi)用也較高，難以完全適應(yīng)中小企業(yè)資金需求的特點(diǎn)。集合信托雖然靈活快捷，但是也容易受到信貸規(guī)模的影響，且發(fā)行機(jī)構(gòu)較少，不能解決長期資金短缺的問題。
(4)面向中小企業(yè)的多層次資本市場亟待建立。多層次資本市場體系包括中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板和場外交易市場等。目前，中小企業(yè)板、創(chuàng)業(yè)板發(fā)展較快，但債券市場、場外交易市場等發(fā)展相對滯后。問卷調(diào)查顯示，已上市和意向上市的中小企業(yè)主要選擇的市場是國內(nèi)中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板市場，分別占42．55％和26．16％，中小企業(yè)選擇國內(nèi)場外交易市場的僅占4．14％。中小企業(yè)對于直接融資的建議主要集中在推進(jìn)多層次證券市場建設(shè)、拓寬中小企業(yè)直接融資渠道 (72．60％)。(見附件2圖8)
5．評估結(jié)論
評估表明，中小企業(yè)促進(jìn)法第十六條制度立法意圖明確，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與前瞻性，為研究和制定中小企業(yè)上市、債券融資等政策措施提供了法律支撐。在法律制度層面保障了直接融資的順利開展。條款設(shè)計(jì)合理、可行，很有必要。
與此同時，第十六條制度的規(guī)定和執(zhí)行也存在一些問題，如制度規(guī)定較為原則、上市融資門檻較高、公司治理制度有待加強(qiáng)、企業(yè)管理水平低和融資手段創(chuàng)新不足等等，需要進(jìn)一步細(xì)化明確制度內(nèi)涵，推進(jìn)多層次資本市場建設(shè)，加強(qiáng)社會資本的政策引導(dǎo)力度，逐步提高直接融資比重，提高融資效率。
(三)中小企業(yè)促進(jìn)法第二十二條規(guī)定的鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)的制度
1．制度目標(biāo)
就業(yè)是民生之本，創(chuàng)業(yè)是就業(yè)之源。我國是一個人口大國，就業(yè)問題是關(guān)系民生和社會和諧穩(wěn)定的長期性問題。中小企業(yè)提供了我國80％以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，是吸納就業(yè)的主渠道。創(chuàng)辦中小企業(yè)是壯大中小企業(yè)總體數(shù)量、提高中小企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的基本前提。中小企業(yè)促進(jìn)法專門確立鼓勵創(chuàng)辦中小企業(yè)的第二十二條制度，一方面，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)企業(yè)在創(chuàng)造就業(yè)崗位方面具有倍增效應(yīng)，促進(jìn)創(chuàng)辦中小企業(yè)是改善民生、擴(kuò)大就業(yè)的戰(zhàn)略措施；另一方面，創(chuàng)業(yè)是中小企業(yè)生命周期的起步階段，需要各方面的關(guān)注和支持，營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，是促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。同時，引導(dǎo)中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)，對于改善企業(yè)人員結(jié)構(gòu)、管理結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)具有重要意義。第二十二條制度旨在明確政府在營造環(huán)境、服務(wù)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)方面的職責(zé)和任務(wù)，為中小企業(yè)的創(chuàng)立提供良好的環(huán)境。
2．實(shí)施情況
中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施以來，國務(wù)院及其有關(guān)部門和各地政府貫徹落實(shí)第二十二條制度的相關(guān)規(guī)定，不斷出臺促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的有關(guān)政策措施，加大工作力度，推動創(chuàng)辦中小企業(yè)工作穩(wěn)步推進(jìn)。
(1)制定出臺綜合性政策措施，改善創(chuàng)業(yè)制度環(huán)境。2005年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，提出了放寬市場準(zhǔn)入、降低注冊資本限額并允許分期到位、減免注冊登記費(fèi)等政策措施。2008年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源和社會保障部、工業(yè)和信息化部等部門《關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作的指導(dǎo)意見》，提出了16條政策意見，包括對登記失業(yè)人員、殘疾人、退役士兵和畢業(yè)2年內(nèi)的高校畢業(yè)生從事個體經(jīng)營免收 3年行政事業(yè)性收費(fèi)；對參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的創(chuàng)業(yè)者給予培訓(xùn)補(bǔ)貼；統(tǒng)籌安排創(chuàng)業(yè)所需經(jīng)營場地，允許創(chuàng)業(yè)者將家庭住所等作為創(chuàng)業(yè)經(jīng)營場所；清理規(guī)范行政審批事項(xiàng)，開辟創(chuàng)業(yè)“綠色通道”等。 2009年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》提出了鼓勵設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、支持小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)等政策措施。2011年，工業(yè)和信息化部編制印發(fā)了“十二五”中小企業(yè)成長規(guī)劃，將實(shí)施創(chuàng)辦小企業(yè)計(jì)劃作為重點(diǎn)計(jì)劃，力爭“十二五”期間中小企業(yè)數(shù)量持續(xù)增長。2012年4月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》出臺，鼓勵高校畢業(yè)生到小型微型企業(yè)就業(yè)，要求地方各級政府優(yōu)先安排小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地等用地計(jì)劃指標(biāo)，培育 3000家小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地。
(2)推動各類創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施建設(shè)，為創(chuàng)辦中小企業(yè)提供發(fā)展空間。近年來，有關(guān)部門和各地政府以提供各類創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施為抓手，為初創(chuàng)小企業(yè)提供標(biāo)準(zhǔn)化廠房和公用工程，共享會議、商務(wù)、倉儲配送等服務(wù)設(shè)施，切實(shí)降低中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成本。工業(yè)和信息化部引導(dǎo)和支持各地建設(shè)小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，努力解決創(chuàng)業(yè)場地和設(shè)施。科技部加速對科技型中小企業(yè)的孵化，推動各地建設(shè)生產(chǎn)力促進(jìn)中心、科技企業(yè)孵化器和國家大學(xué)科技園等，加大對初創(chuàng)期企業(yè)的孵化、撫育。在國家政策引導(dǎo)下，各地相繼出臺政策，支持小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)。河北省政府要求各設(shè)區(qū)市優(yōu)先安排縣(市、區(qū))中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)基地建設(shè)用地，原則上每縣每年不少于50畝。重慶市政府要求每個市級重點(diǎn)鎮(zhèn)集中建設(shè)1個小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地，落實(shí)建設(shè)用地指標(biāo)。
(3)健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，提供支撐服務(wù)。在創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)方面，工業(yè)和信息化部將創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)納入國家中小企業(yè)銀河培訓(xùn)工程，編制培訓(xùn)大綱，組織專家編寫《創(chuàng)辦一個企業(yè)》《經(jīng)營一個企業(yè)》《收獲一個企業(yè)》的創(chuàng)業(yè)者叢書，對地方提出培訓(xùn)要求。2010年以來，重點(diǎn)組織開展創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)師培訓(xùn)，已為各地培養(yǎng)了179位獲得國際賽飛培訓(xùn)證書的創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)師，成為各地開展創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的骨干力量。2004年-2007年，人力資源和社會保障部以實(shí)施中國政府與國際勞工組織SIYB創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目(即“START & IM- PROVE YOUR BISINESS”，是指國際勞工組織為幫助微小企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)，專門開發(fā)的一系列培訓(xùn)小企業(yè)家的培訓(xùn)課程)為契機(jī)，結(jié)合積極就業(yè)政策出臺，全面推開創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；從2008年起，創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)納入制度安排，對象包括城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員(含登記失業(yè)的高校畢業(yè)生)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員。
在創(chuàng)業(yè)融資方面，2002年人民銀行、財(cái)政部、原國家經(jīng)貿(mào)委、勞動保障部聯(lián)合下發(fā)《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》，從2003年起，各級勞動保障部門開始為下崗失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)提供小額擔(dān)保貸款服務(wù)。
在創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)方面，工業(yè)和信息化部自2003年以來，采取服務(wù)獎勵方式，引導(dǎo)各地組織社會優(yōu)質(zhì)資源，建立創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)隊(duì)伍，為準(zhǔn)備創(chuàng)業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)咨詢、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，為初創(chuàng)小企業(yè)提供財(cái)稅、法律、社保、外貿(mào)等代理服務(wù)和管理、技術(shù)、融資、市場開拓等輔導(dǎo)服務(wù)。人力資源和社會保障部2005年制訂并組織實(shí)施了《能力促創(chuàng)業(yè)計(jì)劃》，指導(dǎo)有條件的地方建立創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)中心，組建創(chuàng)業(yè)服務(wù)專家隊(duì)伍，建立創(chuàng)業(yè)孵化基地，要求為創(chuàng)業(yè)者提供開業(yè)指導(dǎo)、經(jīng)營診斷，總結(jié)推廣上海、鞍山等創(chuàng)業(yè)服務(wù)工作模式；2007年-2009年，指導(dǎo)上海、重慶、深圳、大連、青島等一批城市建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地。
(4)推動特定群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)。一是推動失業(yè)人員創(chuàng)辦中小企業(yè)。2005年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，明確規(guī)定對自主創(chuàng)業(yè)的下崗失業(yè)者給予稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、社保補(bǔ)貼和培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼。 2010年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局出臺《關(guān)于支持和促進(jìn)就業(yè)有關(guān)稅收政策的通知》，對就業(yè)稅收政策進(jìn)行了調(diào)整和完善，政策對象擴(kuò)大到納入就業(yè)失業(yè)登記管理體系的全部人員，下崗失業(yè)人員、高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、就業(yè)困難人員以及零就業(yè)家庭、享受城市居民最低生活保障家庭勞動年齡內(nèi)的登記失業(yè)人員等就業(yè)重點(diǎn)群體都可涵蓋在內(nèi)。
二是推動殘疾人創(chuàng)辦中小企業(yè)。我國現(xiàn)有殘疾人8502萬人，其中處于勞動年齡階段的殘疾人約3200萬人，就業(yè)壓力很大。2007年，國務(wù)院頒布《殘疾人就業(yè)條例》，規(guī)定殘疾人從事個體經(jīng)營免收管理類、登記類和證照類的行政事業(yè)費(fèi)，對于自主創(chuàng)業(yè)的殘疾人在一定期限內(nèi)給予小額信貸等扶持。2007年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》，對殘疾人個人為社會提供的勞務(wù)免征營業(yè)稅；對殘疾人個人提供的加工、修理修配勞務(wù)免征增值稅；對殘疾人的勞動所得按照省級政府規(guī)定減征個人所得稅。各地也積極出臺支持殘疾人創(chuàng)業(yè)的政策措施，如北京、湖北、遼寧等省市對殘疾人創(chuàng)業(yè)給予貸款貼息和小額擔(dān)保貸款、社會保障補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策；江西、山東等省對殘疾人從事個體經(jīng)營給予稅收減免政策；河南、湖南、北京等省市制定了相應(yīng)辦法，對殘疾人培訓(xùn)作出制度安排。
三是引導(dǎo)中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)。工業(yè)和信息化部圍繞解決中小企業(yè)招工難和大學(xué)生就業(yè)難，2004年至2011年期間，與教育部連續(xù)舉辦七屆“全國中小企業(yè)網(wǎng)上百日招聘高校畢業(yè)生”活動，累計(jì)有57600家中小企業(yè)發(fā)布了招聘信息，提供就業(yè)崗位71．6萬個，有15．3萬名大學(xué)生在網(wǎng)上提交了應(yīng)聘簡歷。人力資源和社會保障部會同有關(guān)部門于2010年制定下發(fā)《大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃要點(diǎn)》，提出3年促進(jìn)45萬大學(xué)生成功創(chuàng)業(yè)的目標(biāo)；同年6月，在杭州召開促進(jìn)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)專題會，總結(jié)推廣杭州經(jīng)驗(yàn)，推動大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃落實(shí)。科技部加強(qiáng)大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)實(shí)習(xí)基地建設(shè)，2010年3月首批認(rèn)定了149家孵化器為大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)見習(xí)基地試點(diǎn)單位，截至2010年底共有5871家大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)落戶孵化器，創(chuàng)造了近6萬個就業(yè)機(jī)會。
3．實(shí)施效果
從問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研，以及有關(guān)部門反饋的情況綜合來看，第二十二條的實(shí)施效果，主要體現(xiàn)在以下三個方面：
(1)創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施得到改善和充實(shí)。小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地方面，2004年以來，中央財(cái)政累計(jì)安排資金6．57億元，支持了415個小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)項(xiàng)目，吸納入駐小企業(yè)4．57萬戶，新增就業(yè)崗位72．6萬個。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2010年底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市安排支持小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地建設(shè)資金12．87億元，建設(shè)小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地1600個。
科技型中小企業(yè)孵化方面，全國已建成生產(chǎn)力促進(jìn)中心2200多家、科技孵化器1000多家、國家大學(xué)科技園86家，并組建202家國家技術(shù)轉(zhuǎn)移示范機(jī)構(gòu)等科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。2010年，全國896家科技企業(yè)孵化器在孵企業(yè)56382家，人數(shù)超過117．8萬人，其中大專以上學(xué)歷超過 70％，留學(xué)生企業(yè)7677家，留學(xué)回國人員 16184人。各地孵化器匹配了3820人的創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)隊(duì)伍，累計(jì)減免33萬平米的場地租金，初步形成了較為完善的創(chuàng)業(yè)服務(wù)和輔導(dǎo)機(jī)制。據(jù)實(shí)地調(diào)研，廣州市已建成科技企業(yè)孵化器28家，其中國家級孵化器9家，在園培育企業(yè)2300家，育成企業(yè)2500家。
(2)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)成效顯著。據(jù)工商總局統(tǒng)計(jì)，2011年，全國個體工商戶、私營企業(yè)共吸納下崗失業(yè)人員55．94萬人、高校畢業(yè)生9．98萬名，其中8．05萬名下崗失業(yè)人員和1．76萬名高校畢業(yè)生申辦了個體工商戶。截至2011年3月，全國共促進(jìn)幫扶12．34萬名高校畢業(yè)生實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。實(shí)地調(diào)研反映，2011年，北京市為各類中小企業(yè)引進(jìn)人才1200多人，為32名在中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的留學(xué)人員發(fā)放科技項(xiàng)目資助費(fèi)230多萬元。湖南省80多個中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地2011年新增入駐企業(yè)300家，新增就業(yè)人數(shù)1．68萬人。問卷調(diào)查顯示，對中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施后創(chuàng)辦中小企業(yè)的便利程度感受較高的中小企業(yè)占比 34．80％，感受便利程度很高的占比11．05％。 (見附件2圖10)
(3)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系逐步健全。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是在項(xiàng)目推介方面，截至2010年底，人力資源和社會保障部已在83個大中城市完成創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目庫構(gòu)建，入庫推介項(xiàng)目9800多個；與國際勞工組織合作，建立了SIYB創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)課程體系和以過程監(jiān)督、結(jié)果認(rèn)證為主的質(zhì)量控制體系。
二是在創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)方面，人力資源和社會保障部2009年實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)110萬人，創(chuàng)業(yè)成功率 60．8％；2010年培訓(xùn)119萬人；已在全國形成近2000個定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和由140名培訓(xùn)師、 12000名講師組成的師資隊(duì)伍；2004年至2010年，累計(jì)培訓(xùn)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、登記失業(yè)的高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人員等530萬人，并配合稅收減免、培訓(xùn)費(fèi)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款跟進(jìn)等政策，已培訓(xùn)人員創(chuàng)業(yè)成功率近60％。工業(yè)和信息化部組織各地為110萬創(chuàng)業(yè)人員提供培訓(xùn)服務(wù)，為30余萬家創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供了輔導(dǎo)服務(wù)。
三是在創(chuàng)業(yè)融資方面，截至2010年末，123個重點(diǎn)調(diào)度城市累計(jì)放貸556．7億元；累計(jì)直接扶持121萬人創(chuàng)業(yè)，累計(jì)帶動(吸納)就業(yè)人數(shù) 439．1萬人。
四是在創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)方面，截至2011年，中央財(cái)政累計(jì)安排中小企業(yè)服務(wù)體系專項(xiàng)補(bǔ)助資金6406萬元，支持了511家服務(wù)機(jī)構(gòu)開展創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)，引導(dǎo)帶動地方為30余萬家初創(chuàng)小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供了創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)。
4．實(shí)施中存在的主要問題
(1)創(chuàng)辦企業(yè)的時間長、手續(xù)多。不少企業(yè)反映，在設(shè)立中小企業(yè)的過程中申報(bào)材料多，手續(xù)繁雜；行業(yè)前置性審批或者許可不斷增加，辦理時間長，收費(fèi)高；一些基層單位在為創(chuàng)業(yè)者提供房屋租賃等設(shè)立憑證前，隨意增加附帶收費(fèi)和審核條件，加重了創(chuàng)業(yè)者負(fù)擔(dān)，增加了辦理難度；一些商業(yè)銀行以賬戶使用率不高為由，設(shè)置門檻，對達(dá)不到規(guī)定額度的小企業(yè)不提供驗(yàn)資和開辦基本銀行賬戶服務(wù)等。主要原因是，政府職能轉(zhuǎn)變和市場化改革未完全到位；條塊分割管理體制與創(chuàng)辦中小企業(yè)涉及行業(yè)準(zhǔn)入、資金、場地、環(huán)保等要求并存，缺乏有效協(xié)調(diào)機(jī)制；有的地方對扶持創(chuàng)辦中小企業(yè)的認(rèn)識不到位。問卷調(diào)查顯示，中小企業(yè)反映的創(chuàng)辦過程中存在的主要問題包括創(chuàng)辦企業(yè)的手續(xù)繁雜、時間長等 (50．92％)。(見附件2圖11、圖12)
(2)創(chuàng)業(yè)場地仍較為缺乏。由于土地資源緊缺，不少地方政府將投資強(qiáng)度、納稅額作為安排企業(yè)用地或者入園的標(biāo)準(zhǔn)，大量的初創(chuàng)企業(yè)尤其是小型微型企業(yè)無法獲得發(fā)展場地，或者逐步被“擠出”工業(yè)園區(qū)。小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地由于用地?zé)o保障，建設(shè)投資大，為小企業(yè)提供的場地、服務(wù)多為無償或者低收費(fèi)，且基地自身稅賦過重，制約了小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地的發(fā)展和服務(wù)能力的提升。
(3)對新的特定群體創(chuàng)業(yè)缺乏支持。近幾年來，創(chuàng)業(yè)人群日益多元化，科技人員、留學(xué)歸國人員、大學(xué)生等創(chuàng)業(yè)群體不斷擴(kuò)大。第二十二條制度規(guī)定了政府要對下崗失業(yè)人員和殘疾人員創(chuàng)業(yè)進(jìn)行扶持，沒有覆蓋對新的特定群體創(chuàng)辦中小企業(yè)的扶持，由此帶來法律制度難以滿足快速發(fā)展的新形勢需要。因此，需要對制度作必要的調(diào)整和完善，將新的特定群體創(chuàng)辦中小企業(yè)納入支持范圍。
(4)創(chuàng)業(yè)服務(wù)支持還應(yīng)加強(qiáng)。企業(yè)創(chuàng)辦過程中存在的對政策缺乏了解、信息不靈、融資知識匱乏、融資渠道不暢等問題十分突出。因此，要加強(qiáng)對創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在培訓(xùn)中引入市場機(jī)制，創(chuàng)新補(bǔ)貼辦法，提高培訓(xùn)效果。
5．評估結(jié)論
評估表明，中小企業(yè)促進(jìn)法第二十二條制度條款設(shè)計(jì)較為合理，體現(xiàn)了對創(chuàng)辦中小企業(yè)和特定人群創(chuàng)業(yè)進(jìn)行扶持的立法意圖。制度實(shí)施中，各有關(guān)部門、各地政府在支持中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)、提供創(chuàng)業(yè)信息咨詢與創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅費(fèi)減免、土地供應(yīng)及提供創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施、引導(dǎo)中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)以及支持失業(yè)人員、殘疾人重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)等方面出臺配套政策措施，積極落實(shí)第二十二條規(guī)定的制度。
與此同時，創(chuàng)業(yè)信息、創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施和專業(yè)化創(chuàng)業(yè)服務(wù)仍然不足；缺乏對創(chuàng)業(yè)咨詢、場地設(shè)施服務(wù)的激勵政策；對中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生扶持力度需要進(jìn)一步加大。因此，第二十二條制度還需要進(jìn)一步細(xì)化和完善，增加具有可操作性的配套政策措施。
三、有關(guān)建議
中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施已近十年，我國經(jīng)濟(jì)社會正在發(fā)生深刻變化，中小企業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了不少新情況、新問題，各級政府出臺了很多新的政策措施，對該法的適應(yīng)性及其貫徹落實(shí)提出了新的要求。為進(jìn)一步增強(qiáng)中小企業(yè)促進(jìn)法的適應(yīng)性，加快完善相關(guān)配套政策措施，推動法律制度及有關(guān)政策措施落實(shí)到位，根據(jù)本次立法后評估的總體情況，提出如下建議：
(一)對中小企業(yè)促進(jìn)法進(jìn)行修改，豐富完善相關(guān)制度內(nèi)容
近年來，特別是國際金融危機(jī)以來，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變，中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)面臨著很多困難和問題，市場需求不旺，成本上升較快，融資較為困難，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。為促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展，國務(wù)院先后出臺了一系列綜合性政策文件，例如2009年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，2010年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，2012年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步支持小型微型企業(yè)健康發(fā)展的意見》。國務(wù)院有關(guān)部門也從各自職責(zé)出發(fā)，分別出臺了大量的配套政策文件。這些政策文件從加大財(cái)稅支持、緩解融資困難、推動創(chuàng)新發(fā)展、支持開拓市場、提高管理水平、加強(qiáng)公共服務(wù)等方面明確了較為系統(tǒng)的扶持措施。將這些行之有效、有較強(qiáng)普惠性的政策措施，上升到法律層面，有利于增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性。如加強(qiáng)對中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)的間接、直接融資支持，大力發(fā)展中小金融機(jī)構(gòu)，推動健全多層次資本市場體系，加快發(fā)展中小企業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，支持國際國內(nèi)市場開拓，加強(qiáng)公共服務(wù)體系建設(shè)等。
就業(yè)是民生之本，是提高居民收入、改善民生的基礎(chǔ)，保就業(yè)就是保民生。中小企業(yè)提供了 80％以上的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，是吸納就業(yè)的主渠道。大力支持創(chuàng)辦中小企業(yè)，實(shí)現(xiàn)以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，切實(shí)增加城鎮(zhèn)居民就業(yè)、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和高校畢業(yè)生就業(yè)，居民收入提高才有保障，改革發(fā)展成果才能真正惠及民生。近年來，國家出臺了很多政策舉措來推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)，如完善創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施，健全創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，降低市場準(zhǔn)入，以及推動科技人員、留學(xué)歸國人員、大學(xué)生、失業(yè)人員和殘疾人員等特定群體創(chuàng)業(yè)等，需要在法律規(guī)定上進(jìn)一步明確，推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)工作。
社會各界希望對中小企業(yè)促進(jìn)法進(jìn)行修改。近年來，每年都有全國人大代表、政協(xié)委員提出議案、提案或者建議，希望通過修改完善相關(guān)法律，加強(qiáng)對中小企業(yè)的扶持。問卷調(diào)查顯示， 70．52％的中小企業(yè)、70．57％的服務(wù)機(jī)構(gòu)和 87．77％社會公眾建議對中小企業(yè)促進(jìn)法進(jìn)行修改。有關(guān)部門和地方提交的情況報(bào)告中也有相關(guān)建議。
根據(jù)以上情況，為了適應(yīng)新形勢下中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求和促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展客觀需要，建議對中小企業(yè)促進(jìn)法進(jìn)行修改。其中，第十五條的修改建議是：(1)加快中小金融機(jī)構(gòu)發(fā)展；(2)在國家層面設(shè)立專門服務(wù)于中小企業(yè)的政策性銀行。第十六條的修改建議是：(1)建立健全多層次資本市場；(2)進(jìn)一步創(chuàng)新和豐富中小企業(yè)直接融資產(chǎn)品。第二十二條的修改建議是：(1)科技人員、留學(xué)歸國人員、大學(xué)生、失業(yè)人員、殘疾人員創(chuàng)辦中小企業(yè)的，所在地政府應(yīng)當(dāng)積極扶持，提供便利，加強(qiáng)指導(dǎo)；(2)建立健全公共信息服務(wù)平臺，完善創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)服務(wù)體系；(3)對中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生給予稅收、社保補(bǔ)貼等政策支持。
(二)細(xì)化和完善中小企業(yè)促進(jìn)法有關(guān)制度的配套措施，增強(qiáng)法律的可操作性
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正在發(fā)生深刻變化，應(yīng)從戰(zhàn)略高度和全局角度把握中小企業(yè)工作，黨的十八大報(bào)告提出深化金融體制改革，健全促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代金融體系，加快發(fā)展多層次資本市場，加快發(fā)展民營金融機(jī)構(gòu)等。這些都為細(xì)化和完善有關(guān)配套政策措施，保障廣大中小企業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，進(jìn)一步貫徹落實(shí)中小企業(yè)促進(jìn)法提供了重要指引。
1．細(xì)化和完善第十五條、第十六條制度，構(gòu)建金融支持中小企業(yè)和微型企業(yè)發(fā)展的良好融資制度環(huán)境
(1)細(xì)化和完善有關(guān)配套政策。進(jìn)一步加大對中小企業(yè)貸款的政策支持力度，允許銀行對小微企業(yè)貸款撥備稅前列支；放松銀行小微企業(yè)貸款存貸比限額管理；簡化小微企業(yè)不良貸款核銷程序；取締不合規(guī)的銀行收費(fèi)項(xiàng)目，減輕小微企業(yè)融資負(fù)擔(dān)。
(2)完善銀行機(jī)構(gòu)特色業(yè)務(wù)引導(dǎo)和評價機(jī)制。引導(dǎo)和鼓勵銀行機(jī)構(gòu)加大針對中小企業(yè)和微型企業(yè)貸款投放比例，逐步建立中小企業(yè)和微型企業(yè)貸款增量與專營機(jī)構(gòu)、特色業(yè)務(wù)的評價機(jī)制。
(3)進(jìn)一步優(yōu)化中小企業(yè)上市融資的制度環(huán)境和培育體系。針對優(yōu)質(zhì)的中小企業(yè)，簡化上市審批手續(xù)，適當(dāng)放寬條件，完善中小企業(yè)上市培育機(jī)制，加大資金扶持，降低企業(yè)上市成本。
(4)加快推進(jìn)多層次債券市場建設(shè)。優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)債核準(zhǔn)、注冊流程，完善擔(dān)保增信模式，擴(kuò)大中小企業(yè)發(fā)債規(guī)模，滿足適應(yīng)不同發(fā)展階段的中小企業(yè)債券發(fā)行和流通。穩(wěn)步開發(fā)債券產(chǎn)品創(chuàng)新，加快中小企業(yè)私募債券發(fā)行，豐富固定收益類產(chǎn)品類別。
(5)引導(dǎo)中小企業(yè)加強(qiáng)自身建設(shè)和公司治理。無論是股票市場，還是債券市場，對中小企業(yè)自身建設(shè)和加強(qiáng)公司治理都有嚴(yán)格的要求。應(yīng)當(dāng)加快落實(shí)《“十二五”中小企業(yè)成長規(guī)劃》培育中小企業(yè)上市融資的要求，引導(dǎo)中小企業(yè)加強(qiáng)管理，完善公司治理結(jié)構(gòu)，提高中小企業(yè)直接融資能力。
2．細(xì)化和完善第二十二條制度，加快中小企業(yè)和微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)制度建設(shè)
(1)進(jìn)一步細(xì)化和完善對創(chuàng)業(yè)者、中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的配套政策。加大對創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)場地設(shè)施建設(shè)的政策扶持力度，對創(chuàng)辦小微企業(yè)應(yīng)當(dāng)在資本金注入、稅費(fèi)減免、減少行政收費(fèi)、創(chuàng)業(yè)場地的租金補(bǔ)貼等方面予以政策傾斜。完善對科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)稅持續(xù)扶持政策。
(2)細(xì)化對中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生給予稅收、社保補(bǔ)貼等政策支持。同時，將城鎮(zhèn)失業(yè)人員、被征地拆遷戶列入就業(yè)扶持對象范圍，支持創(chuàng)辦中小企業(yè)和微型企業(yè)，提供服務(wù)，加強(qiáng)指導(dǎo)。
(3)加強(qiáng)對創(chuàng)辦中小企業(yè)和微型企業(yè)的場地保障。在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和調(diào)整中配套落實(shí)滿足各類中小企業(yè)和微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)用地和場所需求。將小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)場地建設(shè)納入地方土地利用年度計(jì)劃和土地供應(yīng)計(jì)劃，給予資金、稅收和行政收費(fèi)減免等政策支持。
(三)加強(qiáng)對中小企業(yè)促進(jìn)法及其相關(guān)配套政策的宣傳貫徹與執(zhí)法監(jiān)督，營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境
一是加大法律及其配套政策措施的宣傳力度，提供更多的咨詢服務(wù)。由于信息不對稱，中小企業(yè)特別是小型微型企業(yè)由于不了解相關(guān)配套政策措施的具體內(nèi)容、具體要求，而無法享受到政策措施的好處。建議建立健全服務(wù)小型微型企業(yè)的法律速遞和咨詢服務(wù)體系，設(shè)立小型微型企業(yè)權(quán)益維護(hù)申訴渠道，加強(qiáng)法律及其相關(guān)配套政策措施的宣傳，進(jìn)一步擴(kuò)大法律及其配套政策的受益面。
二是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。實(shí)地調(diào)研中，一些部門和企業(yè)代表提出，法律制度在實(shí)際執(zhí)行中存在不落實(shí)或者落實(shí)不到位的問題，建議加大對法律貫徹落實(shí)情況的檢查力度，切實(shí)提高法律的執(zhí)行力。
附件：1．中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條、第十六條和第二十二條
2．相關(guān)統(tǒng)計(jì)圖表
附件1
中小企業(yè)促進(jìn)法第十五條、第十六條和第二十二條
第十五條 各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對中小企業(yè)提供金融支持，努力改進(jìn)金融服務(wù)，轉(zhuǎn)變服務(wù)作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識，提高服務(wù)質(zhì)量。
各商業(yè)銀行和信用社應(yīng)當(dāng)改善信貸管理，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域，開發(fā)適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，為中小企業(yè)提供信貸、結(jié)算、財(cái)務(wù)咨詢、投資管理等方面的服務(wù)。
國家政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍內(nèi)，采取多種形式，為中小企業(yè)提供金融服務(wù)。
第十六條 國家采取措施拓寬中小企業(yè)的直接融資渠道，積極引導(dǎo)中小企業(yè)創(chuàng)造條件，通過法律、行政法規(guī)允許的各種方式直接融資。
第二十二條 政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，提供必要的、相應(yīng)的信息和咨詢服務(wù)，在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中根據(jù)中小企業(yè)發(fā)展的需要，合理安排必要的場地和設(shè)施，支持創(chuàng)辦中小企業(yè)。
失業(yè)人員、殘疾人員創(chuàng)辦中小企業(yè)的，所在地政府應(yīng)當(dāng)積極扶持，提供便利，加強(qiáng)指導(dǎo)。
政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取措施，拓寬渠道，引導(dǎo)中小企業(yè)吸納大中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)。
附件2
相關(guān)統(tǒng)計(jì)圖表
圖1 金融機(jī)構(gòu)為中小企業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品種類（略）
[注：頻數(shù)，也稱“次數(shù)”，是指對總數(shù)據(jù)按照某種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分組，統(tǒng)計(jì)出的各組內(nèi)含個體的個數(shù)。頻率，也稱“相對次數(shù)”，是指每組的頻數(shù)與數(shù)據(jù)總數(shù)的比值。(下同)]
圖2 2011年12月末銀行機(jī)構(gòu)中小企業(yè)貸款余額占全部人民幣貸款余額的比例（略）
圖3 2011年12月末銀行機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)的貸款增速超出全部人民幣貸款增速的幅度（略）
圖4 銀行機(jī)構(gòu)對中小企業(yè)的貸款利率相對基準(zhǔn)利率的上浮幅度（略）
圖5 貸款過程中銀行額外收取費(fèi)用的主要種類（略）
圖6 中小企業(yè)認(rèn)為直接融資面臨的突出問題（略）
圖7 服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)為中小企業(yè)直接融資面臨的突出問題（略）
圖8 中小企業(yè)對直接融資的主要建議（略）
圖9 中小企業(yè)創(chuàng)辦過程中得到的政策支持（略）
圖10 中小企業(yè)對中小企業(yè)促進(jìn)法實(shí)施后創(chuàng)辦企業(yè)的便利程度的感受（略）
圖11 中小企業(yè)在創(chuàng)辦過程中存在的主要問題（略）
圖12 產(chǎn)生上述問題的原因（略）