中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施
（中發[1993]11號 一九九三年十一月五日）
在黨的十四大精神指引下，我國農業和農村經濟進入了一個新的發展時期，農村總的形勢是好的。在經濟體制轉換和國民經濟高速增長中，農村出現了一些亟待解決的新問題，主要是農業特別是糧棉生產的比較效益降低，工農業產品價格剪刀差擴大，農民收入增長緩慢；大量耕地被占，農村資金外流，一些地方財政用于農業的資金減少，加劇了農業發展后勁不足的矛盾。中央認為，在發展社會主義市場經濟的新形勢下，要特別重視和加強農業和農村工作，切實強化農業的基礎地位，保障農業穩步發展，不斷增加農民收入。這對于促進國民經濟的持續快速健康發展，推動社會主義市場經濟體制的建立，完成九十年代經濟社會發展戰略任務，實現農村小康目標，具有十分重要的意義。
解決當前農業和農村經濟發展中的各種矛盾和問題，從根本上講，就是要在鄧小平同志建設有中國特色社會主義理論的指導下，按照黨的十四大確定的建立社會主義市場經濟體制的總體目標，穩定和完善黨在農村的各項基本政策，深化農村經濟體制改革，把農業和農村經濟的發展全面轉入社會主義市場經濟的軌道；堅持把農業放在一切經濟工作的首位，逐步調整社會資金和國民收入的分配格局，增加農業投入，加強農業基礎地位；抓住當前加強宏觀調控的有利時機，進一步采取措施，解決影響農業生產和農民積極性的一些緊迫問題。
一、穩定、完善以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制。
以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度，要長期穩定，并不斷完善。
為了穩定土地承包關系，鼓勵農民增加投入，提高土地的生產率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變。開墾荒地、營造林地、治沙改土等從事開發性生產的，承包期可以更長。為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規模不斷被細分，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。少數第二、第三產業比較發達，大部分勞動力轉向非農產業并有穩定收入的地方，可以從實際出發，尊重農民的意愿，對承包土地作必要的調整，實行適度的規模經營。
鄉村集體經濟組織要積極做好為農戶提供生產、經營、技術等方面的統一服務。運用股份合作制等形式，興辦各類經濟實體，在為農民提供服務的過程中，逐步增強集體經濟的實力。
二、深化糧食購銷體制改革。
經過十多年來的改革，糧食統購統銷體制已經結束，適應市場經濟要求的購銷體制正在形成。當前和今后一個時期，要繼續深化改革，使新體制盡快完善。這對于保障我國糧食生產穩步增長和產銷平衡關系極大。
從明年起，國家定購的糧食全部實行“保量放價”，即保留定購數量，收購價格隨行就市。明年要繼續執行價外加價辦法，將“三掛鉤”的好處切實兌現給農民。糧食價格和購銷放開以后，國家對糧食實行保護價制度，并相應建立糧食風險基金和儲備體系。
糧食保護價由國家根據農業生產成本和糧食供求狀況每年確定一次，在糧食秋播前公布。鑒于今年農業生產資料漲價，農業生產成本上升較多，明年要提高主要糧食品種收購的保護價，改變目前糧價普遍偏低的狀況，調動農民發展糧食生產的積極性。為了支持保護價收購，從今年起建立糧食風險基金。糧食價格放開后，中央和地方財政減下來的糧食加價、補貼款要全部用于建立糧食風險基金。
建立健全中央和地方的多級糧食儲備體系。糧食儲備除救災應急外，主要用于糧食市場的吞吐調節。當市場糧價過低時，按國家規定的保護價格收購；市場糧價過高時，按合理價格拋售。通過吞吐調節，把市場糧價穩定在合理的范圍內，保護農民和消費者的利益。糧食儲備所需收購資金，由政策性銀行負責保障；中央儲備發生的虧損由中央財政建立的風險基金解決，地方儲備發生的虧損由地方財政建立的風險基金解決，對于糧食主產區，中央財政可給予適當補助。有關部門對糧食儲備及其吞吐調節，要制定具體的實施辦法。
要盡快妥善解決糧食企業財務掛帳問題。以一九九一年糧食年度為界，實行新老帳劃斷。新的掛帳由上一級財政扣回；老帳按“限期清理，分清責任，區別情況，逐年解決”的原則處理。各地必須在明年六月底以前清理完畢，在分清責任的基礎上制定還款付息計劃，最長期限為五年。對糧食主產區和貧困地區的政策性掛帳，可在清理完畢后給予停息照顧。財政、銀行、審計、糧食等部門要抓緊共同組成調查組，解剖典型，提出具體處理方案。
糧、棉、油等主要農產品的收購資金必須切實保證，絕不允許再出現“打白條”現象。收購農產品要堅持戶交戶結，在收購中除了農業稅以外，其它各種款項一律不準代扣。
三、支持糧棉主產區發展經濟。
糧棉主產區在我國糧棉生產中占有極其重要的地位。主產區的生產狀況如何，對保證國家糧食安全和棉花供求平衡關系重大。目前，這些地區大多數經濟發展不快，矛盾比較集中。各級政府要把扶持主產區發展經濟，確保糧棉生產穩定增長作為一項重要任務。
糧棉主產區要堅持“穩定糧棉、調整結構、綜合開發、提高效益”的方針，在確保糧棉生產穩定增長的基礎上，合理調整農村產業結構，充分發揮資源和經濟優勢，大力發展多種經營，搞好養殖業和農副產品加工業，走增加生產與增殖轉化相結合的發展道路。從明年起，在主產區選擇五百個商品糧大縣、一百五十個優質棉大縣，由國家安排專項貸款，并適當增加基地建設投資，集中力量進行扶持。
提倡糧食銷區與主產區簽訂長期購銷合同，使糧食主產區能夠按需要安排生產。產區要按時調出，銷區要按時調入，逾期不調，違約方要承擔經濟責任。鐵道部門對購銷合同糧、專儲調撥糧、進出口糧、以工代賑糧以及救災糧等的調運要優先安排。
糧食調出省的糧食出口由現行的平價供貨制改為議價代理制。在國家統籌安排出口任務的前提下，賦予調出糧食較多的省、區一定的糧食進出口權。
四、積極發展高產優質高效農業。
我國農業正處在調整結構，發展高產優質高效農業的新階段，這是我國農業發展史上的一個重大轉變。
發展高產優質高效農業，必須面向市場，發展適銷對路產品；大力培育市場體系，抓好信息服務；加快農業良種和先進技術的研究、開發和引進、推廣，建立健全農業標準體系和監測體系。農業結構調整要和我國人民食物結構的改善相適應。要大力發展優質品種，特別是增加優質小麥、大豆、棉花和其他農產品生產。要積極鼓勵優質農產品生產、加工企業和企業集團面向國際市場，擴大出口創匯。
為了引導和推動高產優質高效農業的發展，要有計劃地在不同地區建立一批各具特色的高產優質高效農業示范區，實行科技、資金、物資等生產要素的綜合投入，在品種和質量方面進行深度開發。國家要安排專項貸款予以支持。示范區應盡量采取組建公司或企業集團等經濟實體的辦法，承貸承還，自主經營，自負盈虧，帶動千家萬戶發展生產，出效益、出經驗，發揮示范帶頭作用。
五、建立健全農業社會化服務體系。
建立比較完備的農業社會化服務體系，是保障我國農業生產穩步增長的必備條件。要逐步形成社區集體經濟組織、國家經濟技術部門、各種民辦專業技術協會（研究會）等組織相結合的服務網絡。
各級農業（林業、水利）技術推廣機構是農業社會化服務體系的重要組成部分。要充分發揮技術優勢，實行技物結合，不斷擴大服務范圍，向產前、產中、產后服務領域延伸。要繼續建設和完善縣級農業技術推廣中心，抓緊落實鄉鎮農業推廣機構的定編定員，穩定農村科技隊伍。各級財政用于農業事業單位的經費要逐年增加。
各級供銷社都要繼續深化改革，真正成為農民的合作經濟組織。成立全國供銷合作總社，加強供銷合作社系統改革的指導，探索向綜合性農業服務組織發展的新路子。鑒于供銷社是農民的合作組織，今后有關供銷社的體制改革要同時接受農口的指導和協調。
農村各類民辦的專業技術協會（研究會），是農業社會化服務體系的一支新生力量。各級政府要加強指導和扶持，使其在服務過程中，逐步形成技術經濟實體，走自我發展、自我服務的道路。
以市場為導向，積極發展貿工農一體化經營。通過公司或龍頭企業的系列化服務，把農戶生產與國內外市場連接起來，實現農產品生產、加工、銷售的緊密結合，形成各種專業性商品基地和區域性支柱產業。這是我國農業在家庭經營基礎上向專業化、商品化、社會化生產轉變的有效途徑。為了加快貿工農一體化進程，銀行要安排貸款，重點支持有一定基礎、初具規模的，特別是外向型的一體化經營組織。
六、積極發展鄉鎮企業。
鄉鎮企業是農村經濟的重要支柱和國民經濟的重要力量，對于今后轉移農村剩余勞動力、保障農業穩定發展、增加農民收入、繁榮農村經濟和加速農村現代化，將發揮越來越大的作用。要通過發展股份制、股份合作制和企業集團，進一步搞活鄉鎮企業的經營機制，優化結構，提高效益。要圍繞鄉鎮企業的技術進步，繼續組織實施“星火計劃”，大力開發應用先進實用技術和高新技術成果，不斷提高企業素質。積極支持外向型企業發展，比照對國有企業的有關規定，讓更多的鄉鎮企業享有自營進出口權，直接參與國際市場競爭。
目前多數地區的鄉鎮企業布局過于分散，不利于節約土地和基本建設投資，不利于污染治理和環境保護。要引導鄉鎮企業向小城鎮適當集中，發揮企業群體優勢，帶動農村第三產業的發展，為促進農村剩余勞動力的轉移創造條件。
加快中西部地區鄉鎮企業的發展，是農村經濟發展的一個戰略重點。中西部地區要面向市場需求，因地制宜，充分發揮資源優勢，積極興辦農副產品加工、儲運和商業、服務等企業；在統一規劃的基礎上，發展礦業、建材、小水電和旅游等資源型產業。同時，要積極鼓勵東部地區與中西部地區之間開展各種形式的聯合，促進協調發展。國家新增加的扶持中西部地區發展鄉鎮企業的貸款要抓緊落實，確保資金全部到位。
七、推廣先進實用的農業科學技術。
農產品的市場競爭，歸根到底是產品科技含量的競爭。要加速發展農業和農村經濟，必須緊緊依靠科技進步和提高勞動者的素質，繼續推進農科教“三結合”，全面實施科技、教育興農的發展戰略。
要結合實施“豐收計劃”，集中力量組織推廣一批重大農業實用技術項目，如農業高產、優質、抗病新品種，農作物模式化栽培技術，節水灌溉和旱作農業技術，優良畜禽和水產品養殖技術，秸稈氨化飼養技術，農業主要病蟲害綜合防治技術等。有關部門要通力協作，力爭在短期內見到成效。
要進一步加強農業科技研究。圍繞農業生產面臨的一些重大問題，組織聯合攻關，重點解決一批影響面大、效益高的關鍵技術，為農業和農村經濟的發展提供強有力的技術支持。目前各級農業（林業、水利）科研單位的事業費普遍偏低，明年要適當增加。要提高國家基礎研究、攻關項目經費和自然科學基金中農業項目所占的比重，各省（區、市）的科技三項經費用于農業的部分也要增加。
農村在普及基礎教育的同時，要依靠社會力量，采取多種形式，加強農民職業教育和技術培訓，不斷提高農業勞動者的素質。
八、切實加強農業基礎設施建設。
增強農業的發展后勁，提高綜合生產能力，必須強化農業基礎設施建設。要下決心增加農業基礎設施建設投資，落實《九十年代農業發展綱要》。
水利是農業持續穩定發展的命脈。當前和今后一個時期內，要在抓好現有水利工程維修改造、提高效益的同時，集中力量建設一批新的重要水利工程。南水北調工程要抓緊立項，力爭早日開工建設。繼續堅持勞動積累制度，組織群眾投工投勞，加強農田水利建設。加快水土流失嚴重地區的治理步伐，做好水土保持工作。
林業既是農村經濟的重要組成部分，也是農業高產穩產的生態屏障。要加快培育、加強保護森林資源，提高森林覆蓋率，合理調整生產布局和林種結構，增加木材和林產品供給能力。繼續在三北、長江、沿海、平原以及風沙危害大、水土流失嚴重的地區建設一批重點防護林和農田防護林工程。
對于一些與農業生產關系重大的基礎性體系建設，如農業技術推廣體系、良種繁育供應體系、主要病蟲害測報防治體系、農業氣象服務體系、農業機械服務體系、農產品批發市場和信息網絡、以及重要漁港、遠洋漁業建設等，有關部門要制定具體規劃，在原有的基礎上完善和強化。
加強農業綜合開發是實現九十年代農業發展目標的一項重要措施。要繼續組織實施“八五”農業綜合開發計劃。對農業綜合開發區的現行各項優惠政策要穩定不變，國家安排的農業綜合開發資金要逐年增加。
化肥、農藥等農用工業與農業發展關系較為密切，應予以重點扶持。要提高技改投資中用于農用工業的比重，促進化肥、農藥、農膜、農機等行業的更新改造，提高產業素質。抓緊建設農藥創制中心，加快高效低殘留農藥的研制和開發。農用工業企業可以本業為主，多種經營，開發一定的非農用工業品，可與主產品統一核算盈虧。
九、多渠道增加農業投入。
為了切實加強農業的基礎地位，要下決心調整國民收入分配格局，提高國家基本建設投資、財政預算內資金、信貸資金用于農業的比重。為此，中央和地方都要調整財政投資和銀行信貸的結構，不僅要調整增量結構，還必須調整存量結構，真正向農業傾斜。這是當前加強宏觀調控的一項主要內容。
《中華人民共和國農業法》關于“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度”的規定，各級政府和有關部門要堅決貫徹落實。國家在安排信貸計劃時，要確保農業貸款增長率高于各項貸款平均增長率二個百分點以上，明年銀行新增貸款規模中農業貸款的比重要達到百分之十以上，同時要完成收回農業貸款的任務。增加的農業投資主要用于水利骨干工程，重大農業基礎設施建設，支持糧棉主產區發展經濟，扶持高產優質高效農業，發展貿工農一體化服務組織建設等。要加強各種農業資金的管理，提高使用效益，防止資金外流和挪用。
要多渠道增加農業投入。國家即將開征的土地增值稅，應主要用于農業綜合開發；積極引導農村集體經濟組織和農民增加農業資金投入和勞務積累。逐步擴大農業利用外資的數量和范圍。
積極推進農村金融體制改革，建立起能適應發展市場經濟需要的農村金融新體制。抓緊組建農業政策性銀行，把農村政策性金融和商業性金融業務分開，保證國家用于農業的各項資金能落實到位并有效運轉。農村合作基金會要辦成社區性的資金互助組織，不搞存貸業務，在社區范圍內為農業、為農民服務。
十、集中力量打好扶貧開發的“攻堅戰”。
我國農村地區之間經濟發展很不平衡，要實現共同富裕的目標，必須切實解決貧困地區的問題。目前，我國仍有八千多萬人沒有完全穩定解決溫飽問題，主要集中在高山地區、邊遠地區和多災地區，又多為革命老區和少數民族地區，自然條件惡劣，扶貧難度很大。各級黨委和政府要繼續堅持扶貧開發工作“分級負責、關鍵在省”的原則，進一步加強領導，穩定和加強扶貧開發工作機構，集中力量打好扶貧開發的“攻堅戰”。
中央和地方都要增加扶貧投入。中央的各項扶貧資金要相對集中，重點用于最貧困的省、區。東部經濟比較發達省、市的扶貧資金由地方政府負責，這些省、市貧困地區的溫飽問題要限期解決。明年起國家再擴大以工代賑規模，重點扶持最貧困地區修建公路、基本農田和解決人畜飲水。要嚴格扶貧開發資金的項目管理和審計制度，禁止擠占和挪用，保證扶貧效益。
十一、切實保護耕地。
耕地是我國最稀缺的資源。要堅決貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》管理土地，保護耕地。
建立基本農田保護區制度。基本農田保護區包括商品糧、棉、油基地，名、優、特、新產品基地和城郊蔬菜生產基地等。基本農田保護區劃定之后，任何單位、個人不得擅自改變和占用。因國家重點建設項目必需占用的，須經國務院或省、自治區、直轄市人民政府審批，并且要有區別于一般占地的高補償辦法。要盡快制定基本農田保護條例，作出具體規范。
嚴格按照國家有關規定征收耕地占用稅、新菜地開發建設基金和土地復墾費用，不得隨意減免。所有征收到的資金，按國家規定專款專用，不得侵占和挪用。
十二、堅持不懈地做好農民負擔監督管理工作。
農民負擔問題，既是經濟問題，又是政治問題。各級黨委和人民政府的主要負責同志要對本地區農民負擔監督管理工作全面負責。
各級農民負擔監督管理部門必須以《中華人民共和國農業法》和《農民承擔費用和勞務管理條例》為依據，按照法定程序，嚴格審核涉及農民負擔的收費、罰款、集資、基金等文件和項目；對村提留、鄉統籌費實行預決算制度和民主管理制度；縣、鄉農村經營管理部門應盡快健全農民負擔費用和勞務的專項審計制度，進一步加強農民負擔規范化、法制化管理。
要堅決貫徹黨中央、國務院一系列保護農民利益，減輕農民負擔的政策措施。對中央和省（區、市）已經明令廢止和取消的涉農集資、基金、收費項目，在農村的達標升級活動，需要糾正的錯誤收費與管理方法，以及暫緩執行的項目等，各地區、各部門必須不折不扣地貫徹執行。
以上十二項政策措施，是根據黨的十四大精神，結合農業和農村經濟發展的新情況制定的。各地、各部門要按照上述規定的原則，擬出具體實施方案，認真組織落實。
建設有中國特色的社會主義農業，必須始終堅持兩手抓、兩手都要硬的指導方針。在加快農村改革開放和經濟建設的同時，切實加強以黨支部為核心的基層組織建設、精神文明建設、民主法制建設。應當充分肯定，農村改革以來取得的各項成就，與廣大基層組織的努力是分不開的，農村大多數黨員、干部是好的，他們的工作是有成效的。同時也要看到，不少地方確實存在著基層組織軟弱渙散，治安不好等問題，有的還相當嚴重。這些問題不解決，不僅農業和農村經濟上不去，而且會危及農村的穩定，削弱甚至動搖我們黨在農村的基礎。各級黨委和政府一定要狠下功夫，把農村基層組織建設好。要充分依靠廣大農民群眾，加強以農村治保會為主體的群防群治組織建設，搞好農村的社會治安，使農村經濟社會面貌有個較大的改觀。
當前，我國農業和農村工作面臨著新的形勢和任務，需要解放思想，實事求是，創造性地進行工作。各級黨委和政府要比過去任何時候都更加重視農業、農村和農民問題，進一步加強對農業和農村工作的領導。中央、國務院重申：省、自治區、直轄市黨委和政府要用很大的精力抓農業和農村工作，地、縣黨委和政府要把工作重心和主要精力放在農業和農村工作上。各級領導要切實轉變作風，深入實際，調查研究，講真話，辦實事，狠抓各項政策措施的落實，團結和帶領廣大農民，在推進農村改革開放和經濟社會發展中，不斷取得新的勝利。