中共湖北省委、湖北省人民政府關于深化集體林權制度改革的試行意見
（2006年12月3日 鄂發[2006]23號）
我省森林資源豐富，農村集體林業用地有1.19億畝，占全省林業用地的91.7%。改革開放以來，通過“三定”（穩定山林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）和“兩山合一山”（自留山、責任山合并為家庭經營山）等改革，農村集體林業得到了長足發展，為改善生態和促進農村經濟發展作出了重要貢獻。但是，農村集體林業仍然存在林地使用權和林木所有權不明晰、經營主體不落實、經營機制不活、利益分配不合理、流轉不規范等突出問題，嚴重影響了農民經營林業的積極性，制約了林業生產力的進一步發展。為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于加快林業發展的決定》（中發[2003]9號），進一步深化集體林權制度改革，促進我省林業更快更好地發展，根據《森林法》、《農村土地承包法》等法律法規，結合我省實際，現就全面深化集體林權制度改革提出如下意見。
一、深化集體林權制度改革的重大意義
1、集體林權制度改革是農村家庭承包經營制度的豐富和完善，是深化農村改革的必然要求。推進集體林權制度改革，在保持林地集體所有不變的前提下，把林地的使用權交給農民，讓農民享有對林木的所有權、經營權和收益權，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，使林業生產關系更加適應林業生產力的發展。這是對過去林業“三定”等改革成果的進一步鞏固和完善，而不是“推倒重來”。這是新形勢下農村土地制度改革在林地上的拓展和發展，是家庭承包責任制在林業上的豐富和完善，是農村改革的又一次重大突破，將有力地推動農村生產力的又一次大解放。
2、集體林權制度改革是提升生態產品和木材供給能力、維護木材安全和生態安全的根本途徑。生態產品短缺已成為制約經濟社會可持續發展的重大問題之一，提升生態產品供給能力、維護生態安全已成為我省林業建設的重大任務。同時，隨著我省經濟的快速發展，木材供需矛盾日益突出，提升木材供給能力的任務也越來越重。我省農村集體林業用地面積大，自然條件好，擴大森林面積和提高森林質量的潛力很大。通過集體林權制度改革，不僅可以有效提高生態產品供給能力，為維護生態安全發揮重要作用，而且能夠大幅度提高木材供給能力。
3、集體林權制度改革是增加農民收入、解決“三農”問題、促進農村發展的迫切需要。農村豐富的林地資源是農民重要的生產資料和廣闊的就業天地，林業是農民相對容易、穩定、可靠的就業領域。集體林權制度改革，不僅可以讓農民擁有更豐富的生產資料，為農民提供大量的就業機會，增加農民和集體收入，而且可以有效釋放農村林地、勞動力和物種資源的潛力，加快發展農村經濟，促進“三農”問題的解決，推動社會主義新農村建設和農村和諧穩定。
二、集體林權制度改革的指導思想、范圍、原則與目標
4、集體林權制度改革的指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持農村土地基本經營制度，確立農民的經營主體地位，明晰林地使用權和林木所有權，放活經營權，保障收益權，大力推進綜合配套改革，充分調動廣大農民和社會各界參與林業建設的積極性，進一步解放和發展林業生產力，為建設社會主義新農村和確保生態安全作出貢獻。
5、集體林權制度改革的范圍。包括農村集體經濟組織所有的森林、林木和林地，重點是集體商品林及其林地和縣級以上人民政府確定的集體所有的宜林地。
生態公益林在保證其性質不變的前提下，應明確管護權，并將管護責任和補償資金落實到位。
對權屬有爭議的森林、林木和林地，要按照“逐級負責、分級調處”的原則，積極調解權屬爭議。對難以調解的，暫不納入改革范圍。
6、集體林權制度改革的原則。
（1）以人為本，權益平等。依法保障農村集體經濟組織內部成員平等的承包經營權，把尊重農民意愿、維護農民合法權益放在首位，做到還山、還權、還利于民。
（2）管住公益林，放活商品林。按照“分類經營”的要求，加強公益林管理，放活商品林經營，促進比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系的建設和協調發展。
（3）因地制宜，分類指導。農村集體經濟組織可根據本地森林資源狀況及經濟收入水平，通過民主決策，自主選擇改革方式，自主確定集體林經營管理形式，不搞強迫命令，不搞“一刀切”。
（4）依靠群眾，陽光操作。堅持公開、公平、公正的原則，實行改革內容、程序、方法、結果“四公開”，依法確保農民群眾對改革的知情權、參與權、決策權和監督權。
（5）尊重歷史，實事求是。保持政策的穩定性和連續性，對過去改革的成果，要進一步鞏固、完善和提高；對歷史遺留的問題和改革中出現的矛盾，要依法依規妥善處理。
7、集體林權制度改革的目標。到“十一五”期末，基本完成集體林權制度改革任務。建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、服務監管有效”的現代林業產權制度，完善以集體經濟組織內部家庭承包經營為基礎、多種形式并存、責權利相統一的集體林地經營管理體制，發揮市場在農村林業資源配置中的基礎作用，逐步建立健全覆蓋集體林業的公共財政制度，實現森林增長、生態改善、農民增收、林業增效、林區社會和諧的目標。
三、集體林權制度改革的主要內容
8、明晰產權。在保持集體林地所有權性質、林地用途不變的前提下，把林地使用權和林木所有權落實到戶，確立農民的經營主體地位，并依法保護農民承包和延包的權利。
（1）已劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回。自留山上的林木除劃定時另有約定的外，一律歸農戶所有，不得隨意收回、調整。對被集體以行政手段收回統一經營的自留山，大部分群眾強烈要求歸還的，應當歸還農戶經營。對目前仍未造林綠化的自留山，要限期造林綠化。
（2）分包到戶的責任山，要保持承包關系穩定。上一輪承包到期后，原承包合同基本合理且執行較好的，可直接續包；合同不完善的，要依法完善。承包期滿，農戶不愿意繼續承包的，在對原合同約定的權責和義務清理后，可交回農村集體經濟組織另行處置。
（3）目前尚未確權到戶的集體山林，應以農戶為單位，按人口折算人均山林面積，確權到戶，實行家庭承包經營。集體統一經營狀況好且群眾滿意的山林，經三分之二以上村民同意，可以繼續由集體統一經營，但必須轉換經營機制，明確管護責任和收益分配辦法。對現有集體規模林場，只要多數群眾贊成，可以由集體統一經營，也可以實行股份合作，均股均利到人到戶，還可以采取招標、拍賣等形式轉讓經營，落實經營主體。對利用世界銀行和日本政府貸款營造的集體山林，在落實經營主體時，必須按照""債隨林權走""的原則，明確債務償還主體，落實抵押物。
（4）集體所有的宜林荒山荒地，可以直接分包到戶，也可以在確權到戶的基礎上，采取招標、拍賣等形式確定經營主體，或由集體統一組織開發后，再以適當方式確定經營主體；對造林難度大的宜林荒山荒地，可通過公開招標的方式，將一定期限的使用權無償轉讓給有能力的單位或個人開發經營，但必須限期綠化。不管采取哪種形式，都要經過三分之二以上村民同意，集體經濟組織內部成員享有優先經營權。
（5）已經依法流轉的集體山林，經營者的合法權益應得到維護。對企業、單位和個人買斷、租賃、承包、入股經營的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，妥善處理。
9、確權發證。產權明晰后，要及時進行林權勘驗，核發全國統一式樣的林權證，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。核發全國統一式樣的林權證后，原有山林權屬證明要依法予以變更或注銷。所有承包林地都要簽訂書面承包合同，承包期限為三十年至七十年，一般為五十年。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，負責日常林權變更登記、檔案管理，規范流轉管理、林地承包仲裁、林權糾紛調處，建立林權登記動態網絡管理制度。
確權發證后，林權所有者有權依法對擁有的林地使用權和林木所有權進行出租、入股、抵押、轉讓；并對其經營的森林、林木享有依法開發利用權。
10、放活商品林經營。在堅持森林采伐限額管理的前提下，放寬對商品林的采伐管理。對農戶個人經營的商品林，要按照批準的森林經營方案，足額滿足采伐指標，符合條件的即申即批；對新建速生豐產用材林、短周期工業原料林基地達到5000畝以上的，單獨編制森林采伐限額，其采伐方式、采伐年限按照批準的森林經營方案執行；對成熟和過熟的人工用材林、工業原料林，在限額內優先解決采伐指標，符合條件的即申即批；對毛竹和10厘米以下的撫育間伐材，不納入木材生產計劃管理，由縣級林業主管部門按照省批準下達的采伐限額控制，符合條件的即申即批。
禁止木竹壟斷經營和地區封鎖，允許林權所有者自主銷售。各地不得自行出臺任何限制林權所有者自主經營的政策措施，已經制定執行的必須予以糾正。
生態公益林、防護林和特種用途林中的國防林、母樹林、環境保護林、風景林，只準進行撫育或更新性質的采伐，并要合理控制其采伐利用方式和強度。特種用途林中的名勝古跡和革命紀念地的林木、自然保護區的森林嚴禁采伐。
11、鼓勵林地使用權和林木所有權的合理流轉。除權屬不清、有爭議以及法律有明確規定的集體山林外，其他集體山林的林地使用權和林木所有權均可按照“依法、自愿、有償、規范”的原則進行流轉。
經營者承包或買斷的集體山林，由經營者自主決定林地使用權和林木所有權是否流轉。任何組織和個人不得強迫或者阻礙流轉。凡自愿流轉的，要簽訂流轉合同，及時辦理林權變更手續。已經流轉但手續不完備的，應當補充完善。
集體統一經營的山林林地使用權和林木所有權的流轉，必須進行森林資源資產評估，并經三分之二以上村民同意，按規定報鄉鎮人民政府批準。
集體山林的林地使用權和林木所有權的流轉，均應在所在地林業生產要素市場內按規定進行。
12、切實減輕造林經營者負擔。農戶經營自留山的收益，歸農戶所有。農戶經營承包山的收益，除按合同約定交納林地使用費外，歸農戶所有。除國家和省政府規定的涉林收費項目以外，各地自行制定的所有項目一律取消。實行林農“負擔卡”制度，把減輕林農負擔政策落實情況納入農民負擔監督管理體系。
農村集體經濟組織收取的林地使用費，大部分應用于本集體經濟組織成員的分配和發展林業生產。在承包期發生征占用林地情況時，其林木補償費支付給林木所有者，林地補償費按照發包、承包雙方合同協議比例分成。
國家和地方各級生態公益林補償資金，按有關規定，要直接補償給公益林經營者。
育林基金和維持簡單再生產費用（以下簡稱“兩金”）的征收標準從20%調減到10%。隨著經濟的發展，應逐年降低征收標準，直至全部免征。林業部門由于此次減征“兩金”而形成的經費缺口，由省財政通過轉移支付解決。
規范增值稅、所得稅征收范圍。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹獲得的收入，依法免征增值稅。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，暫免征收企業所得稅。
四、集體林權制度改革的配套措施
13、加快林業管理體制改革。按照精簡、統一、效能的原則，加快林業管理機構和事業單位的改革步伐，鄉鎮林業管理站要按照中央和省委、省政府有關文件規定，科學設置，合理定編，作為縣級林業主管部門的派駐機構，實行“以錢養事”機制；對承擔林政資源管理、野生動植物保護、森林防火、森林病蟲害防治、林木種苗管理等管理職能的林業基層事業單位，要嚴格機構編制管理；對經營服務類事業單位逐步改制，退出事業單位序列，實行自主經營、自負盈虧；堅決清理林業部門超編和借用人員，分流富余人員，調整支出結構，節減費用開支。
14、加強林業社會化服務體系建設。按照服務組織網絡化的要求，創新林業服務體系，為農民提供政策和技術咨詢、勞動力培訓及林產品供銷信息等各種服務。積極培育新型林業合作經濟組織和林業經營實體，扶持農民組建各類專業合作社、行業協會等中介服務和自治組織，增強其互助合作、自律管理、依法維權的能力。
15、逐步建立森林資源資產評估體系。盡快制定森林資源資產評估管理辦法，實行森林資源資產評估準入制，逐步建立起配置合理、適應需要的森林資源資產評估體系。規范森林資源資產評估和流轉行為。加強對森林資源資產評估專業技術人員的培訓，嚴格考核，持證上崗。
16、積極培育林業生產要素市場。統籌規劃，合理布局，逐步建立起多層次的林業生產要素市場，對依法流轉的林地、林木等生產要素實行掛牌交易，進一步規范交易行為，促進森林資源資產合法、有序流轉。各級林業主管部門要與有關部門協調配合，加強對林業生產要素市場的監管。
17、建立健全覆蓋集體林業的公共財政制度。
（1）逐步建立造林補貼制度。對國家和地方造林工程規劃區域內的集體宜林荒山荒地造林，承包者應享受國家和地方現行有關優惠政策；特別是對于以生態建設為主的，政府公共財政應加大扶持力度，并將其納入國家和地方造林工程項目予以補助；結合國家有關造林工程的實施，對于鼓勵發展的帶有方向性的造林項目，如生物能源基地建設、珍貴樹種和大徑材培育等，按國家有關規定給予必要的補助。
（2）將集體林業生產基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃。林業生產所需林道和“三防體系”等基礎設施建設，應作為農村基礎設施建設的重點之一，納入各級政府基本建設規劃，給予穩定的專項資金投入。交通、供水、電力、通訊等基礎設施建設要向集體林區延伸，努力改變集體林區基礎設施落后的狀況。
（3）逐步建立起森林生態產品投入產出的良性循環機制。森林生態產品是社會公益性產品，其建設和管護資金尤其是森林防火和重大森林病蟲害防治資金，應納入公共財政。逐步建立各級政府財政補償和受益者補償相結合的渠道，按國家的統一規定和要求，搞好省級生態公益林建設，從今年起，3年內落實1000萬畝省級生態公益林補償資金。開展森林生態效益評估和核算指標體系研究，通過試點探索森林生態產品投入產出效益的多種實現途徑。
18、加強對林業發展的金融支持。有關部門要加緊制定森林資源抵押貸款辦法，開展林權抵押貸款試點，拓寬新形勢下林業融資渠道。鼓勵金融機構對農民林業合作社、專業協會、個體林場和林業股份合作經濟等組織提出的具有市場前景的發展項目實行優惠信貸政策，保證相應的貸款規模，相對延長貸款期限。積極探索開展森林資源財產保險業務。
19、加快轉變林業經濟增長方式。加大林業科技投入，大力推廣林業實用新技術，充分發揮科技的引領、支撐、突破和帶動作用，提高科技對林業發展的貢獻率。著力打造一批科技含量高、市場競爭力強的名牌產品，加快培育一批年產值過10億元、帶動農民致富能力強的林業龍頭企業。切實抓好林漿紙一體化項目，力爭“十一五”期末木漿產量達到100萬噸。加快建設楊樹、板栗、中藥材等6000萬畝產業基地。扶持發展森林旅游、森林食品、竹藤、花卉、香料、野生動物馴養繁殖等產業。通過專業化分工協作和要素優化配置，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯農戶，促進林業規模化、專業化、集約化經營。
五、切實加強對集體林權制度改革的組織領導
20、加強領導，落實責任。實行“省統一部署，市州加強指導，縣市直接領導，鄉鎮負責組織，村組具體操作，部門搞好服務”的工作機制。各級黨委、政府要將集體林權制度改革列入重要議事日程，精心組織，周密安排。各級發展改革、財政、國土、農業、林業、金融、司法、新聞宣傳等部門要積極支持，加強配合，形成合力，確保改革的順利開展。
21、試點先行，穩步推進。在認真開展調查研究的基礎上，科學制定集體林權制度改革方案，并報上級集體林權制度改革領導小組批準、備案。要選擇具有代表性的地方先行試點，取得經驗后再逐步推開。要層層開展業務骨干培訓，廣泛宣傳改革政策，使廣大農民了解改革、參與改革、支持改革。要增強改革工作的透明度，做到“公開、公平、公正”。要加強指導、督辦和檢查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題，確保改革的順利進行。
22、強化管理，維護穩定。把保護森林資源安全、維護穩定貫穿于改革的全過程。繼續堅持森林限額采伐、憑證采伐和木材憑證運輸、憑證加工制度。做好全省木材檢查站布局調整工作，充分發揮林業管理站、木材檢查站的作用。加強森林資源的保護管理，加強森林防火和病蟲害防治，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂征濫占林地、亂捕濫獵野生動物等破壞森林資源的違法犯罪行為。高度重視群眾來信來訪，建立完善林權糾紛的調處機制。落實森林資源管理領導責任制，堅決防止借改革之機破壞森林資源和侵害農民利益的現象發生。