最高人民法院關于訴商業銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復
（[2003]行他字第11號）
北京市高級人民法院：
你院京高法[2003]191號《關于當事人不服商業銀行行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示》收悉，經研究，答復如下：
根據《中華人民共和國中國人民銀行法》第十二條和《支付結算辦法》第二百三十九條的規定，商業銀行受中國人民銀行的委托行使行政處罰權，當事人不服商業銀行行政處罰提起行政訴訟的，應當以委托商業銀行行使行政處罰權的中國人民銀行分支機構為被告。
此復
2003年8月8日
附：
北京市高級人民法院關于當事人不服商業銀行
行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示
（京高法[2003]191號）
最高人民法院：
近日，我院分別受理了北京達明偉業經貿有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案、北京思曼百浪工貿有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案，該兩起案件均涉及當事人對商業銀行實施的行政處罰不服而提起行政訴訟，應如何確定被告的問題，特向你院請示。
一、基本案情
（一）北京達明偉業經貿有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛案
北京達明偉業經貿有限公司（以下簡稱達明偉業公司）訴稱，2000年公司成立后，在中國建設銀行石景山支行（以下簡稱石景山支行）開設一賬號。2001年11月23日，達明偉業公司在該賬號還有43萬元的情況下，開出一張40萬元的轉賬支票。石景山支行認為達明偉業公司開出的是一張空頭支票，于2001年11月26日以開出的支票印簽不符為由，依據《票據管理辦法》、《支付結算辦法》作出行政處罰，強行從達明偉業公司賬戶上劃走20000元。達明偉業公司認為石景山支行行政處罰的權力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷石景山支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，達明偉業公司不服裁定，向我院提起上訴。
（二）北京思曼百浪工貿有限公司訴中國人民銀行行政處罰糾紛上訴案
北京思曼百浪工貿有限公司（以下簡稱思曼百浪公司）訴稱，自己開辦的新街口電訊器材營業廳自2000年始便在北京市商業銀行股份有限公司新街口支行（以下簡稱新街口支行）開設賬戶，進行款項往來中的結算業務。2001年11月30日，思曼百浪公司因業務需要，簽發收款人為孫云才，票面金額為人民幣32000元，號碼為526744的轉賬支票一張。由于出票時較為匆忙，導致該支票上的財務專用章部分重影。2001年12月3日，新街口支行以印簽不符為由，依據《票據管理辦法》、《支付結算辦法》對思曼百浪公司處以支票票面金額5％的罰款，出具該行印制的“特種支票借方傳票”為載體的書面罰款憑證，并從賬戶上強行劃走罰款。思曼百浪公司認為新街口支行行政處罰的權力來源于中國人民銀行的行政委托，以中國人民銀行為被告提起行政訴訟，請求人民法院判決撤銷新街口支行作出的行政處罰。一審法院裁定不予受理，思曼百浪公司不服裁定，向我院提起上訴。
二、中國人民銀行就《支付結算辦法》相關法條的解釋
我院受理當事人的上訴后，在審理案件過程中認為中國人民銀行制定的《支付結算辦法》（銀發[1997]393號）第二百三十九條關于“對單位和個人承擔行政責任的處罰，由中國人民銀行委托商業銀行執行”存在模糊理解，不能確定商業銀行行使行政處罰權力來源于中國人民銀行的行政委托還是行政授權。我院依據最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十一條第（五）項的相關規定，函請中國人民銀行對該條作出明確解釋。中國人民銀行以《中國人民銀行關于結處處罰問題的復函》（銀函[2003]111號）對《支付結算辦法》第二百三十九條的含義解釋為：對單位和個人違反銀行結算管理制度行為的行政處罰，由中國人民銀行授權商業銀行實施。這里的“中國人民銀行授權”包括中國人民銀行總行、分行、營業管理部、省會（首府）城市中心支行、支行的授權。石景山支行對單位和個人違反銀行結算管理制度的行為實施行政處罰，應當由中國人民銀行營業管理部（原中國人民銀行北京分行）授權。根據該解釋，石景山支行和新街口支行作出行政處罰權力應當來源于中國人民銀行行政規章的授權。
三、我院請示意見
就此類案件應如何處理，存在著不同意見。
第一種意見認為：此類行政案件應以商業銀行為被告。理由是：我國行政訴訟法只規定了法律、法規授權的組織實施行政行為時，被授權的組織是被告；行政機關委托其他組織實施行政行為的，委托機關是被告。對于規章授權行政機關的內設機構、派出機構和其他組織行使行政職權的應當由誰做被告，行政訴訟法沒有作出規定。但最高人民法院《關于＜執行中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第二十一條規定，行政機關在沒有法律、法規和規章規定的情況下授權其內設機構和派出機構或者其他組織行使行政職權的應當視為委托，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告，在事實上承認了行政機關在規章規定的情況下授權其內設機構和派出機構或者其他組織行使行政職權的應當視為規范授權，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。根據《中國人民銀行關于結處處罰問題的復函》的解釋，商業銀行對單位和個人違反銀行結算管理制度的行為實施行政處罰，其權力來源于行政規章的委托，因此當事人對商業銀行實施的行政處罰不服，應以該商業銀行為被告。
第二種意見認為：此類行政案件應當以中國人民銀行營業管理部為被告。理由是：《支付結算辦法》第二百三十九條規定，“對單位和個人承擔行政責任的處罰，由中國人民銀行委托商業銀行執行。”從字面上理解，商業銀行對單位和個人實施行政處罰，是受中國人民銀行委托作出的。且依據《中國人民銀行行政處罰程序規定》第六條關于人民銀行處理金融違法行為管轄分工的規定，該兩起案件的行政委托方應是中國人民銀行營業管理部。所以，當事人對行政處罰不服，只能起訴委托機關，即中國人民銀行營業管理部。
第三種意見認為：此類行政案件應以中國人民銀行營業管理部為被告，但理由不同于第二種意見。《中華人民共和國行政處罰法》第十七條規定，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”據此，我國目前的法律只認可了法律、法規可以授權具有管理公共事務職能的組織實施行政處罰權，而規章不可以授權。此類行政案件，中國人民銀行通過行政規章對商業銀行授權實施行政處罰權，該授權沒有法律依據，不能成立。另《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規定，“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”第十九條第（一）項規定，受委托組織必須是依法成立的管理公共事務的事業組織。按照我國政治、經濟體制改革政企分開的要求和有關法律規定，商業銀行應為企業，而不是事業組織。因此，中國人民銀行委托商業銀行實施行政處罰的行政委托行為無效，行政委托也不成立。這種情況下，商業銀行從上訴人賬戶上自行劃走資金的行為，應視為協助行政機關執行行政處罰的行為，而行政處罰應視為由中國人民銀行營業管理部作出。上訴人對行政處罰不服，應起訴中國人民銀行營業管理部。
經研究，我院傾向于第二種意見。
以上意見是否妥當，請指示。