中共哈爾濱市委、哈爾濱市人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見
（2009年4月9日 哈發〔2009〕4號）
為認真貫徹落實《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）和《中共黑龍江省委 黑龍江省人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見》（黑發〔2008〕17號）精神，進一步深化農村改革，解放和發展林業生產力，促進生態建設和農民增收，現就全面推進我市集體林權制度改革提出如下實施意見。
一、集體林權制度改革的指導思想、基本原則、總體目標和范圍
（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹黨的十七大和十七屆三中全會精神，深入貫徹落實科學發展觀，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，按照生態受保護、農民得實惠的原則，強力推進責權利明晰的林業經營制度和長效保障機制建設，依法明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權，調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，充分發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。
（二）基本原則。堅持依法運作、權益平等的原則。堅持農村基本經營制度，嚴格按照《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國村民委員會組織法》和《中華人民共和國森林法》等法律、法規和相關政策規范有序運作，確保農民平等享有集體林地承包經營權。堅持尊重歷史、維護穩定的原則。堅持改革與穩定并重，保持林業政策的穩定性和連續性，統籌兼顧各方利益。充分尊重既往實行國有“兩荒”劃撥、林業“三定”（穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制）、“誰造誰有”等政策形成的歷史事實和近年來集體林已發生流轉的現實情況，實行大穩定、小調整，依法規范完善，切實保障林地所有權人和承包經營權人的合法權益。堅持因地制宜、分類實施的原則。根據當地經濟發展水平、森林資源狀況和生產經營條件，實行林地林木無償平均分配。經本集體經濟組織成員同意，也可依法采取其他方式落實經營主體，不搞一刀切。堅持以人為本、尊重民意的原則。充分發揮農民的改革主體作用，尊重農民意愿。嚴格按照“一村一策、一組一案”設定的程序和規范穩步實施，做到公開、公平、公正，確保農民享有知情權、參與權和決策權。
（三）總體目標。在2008年先行試點的基礎上，利用3年左右時間，完成明晰產權的集體林權制度改革任務。在此基礎上，積極深化配套改革，逐步建立起產權歸屬清晰、經營主體落實、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務到位的現代林業產權制度，盤活森林資源資產，激發林業發展活力，實現森林資源增長、農民收入增加、生態環境改善、林區社會和諧的目標。
（四）改革范圍。集體林權制度改革范圍是農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的林地及地上附著林木。現由鄉（鎮）政府使用管理的林地、林木，要積極探索改革辦法，逐步落實經營主體。按照黑革〔1979〕86號文件規定劃給社隊用于造林且權屬清楚的宜林“兩荒”，納入本次改革范圍。其中已開墾為耕地且已納入土地承包并核發《土地使用證》的，除法律規定必須退耕還林的，其余部分暫不納入本次改革范圍。對林權存有爭議，在改革中能夠依法調處的，納入本次改革范圍；對爭議難以調處解決的，暫不納入本次改革范圍。
二、集體林權制度改革的主要任務
（五）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地使用權和林木所有權落實到戶，實行以家庭承包經營為主體、多種經營形式并存的集體林地經營管理體制，確立農民經營主體地位。
1、對尚未承包到戶的集體林地，可采取以下形式明晰產權。
（1）家庭承包經營形式。按人口折算人均林地面積，以戶為單位分段劃片確權到戶，落實經營主體。
（2）股份合作經營形式。對目前集體統一經營效果較好的集體林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可采取“分股不分山，分利不分林”的承包方式，繼續由集體統一經營，進一步完善經營機制，明確管護責任和收益分配辦法。
（3）有償轉讓經營形式。依法經本集體經濟組織成員同意，可通過招標、拍賣和公開協商等方式，優先轉讓給本集體經濟組織成員；在底價不變、本集體經濟組織成員放棄取得經營權的情況下，可轉讓給其他社會經營主體。
（4）集體統一經營形式。依法經本集體經濟組織成員同意，村集體經濟組織可保留少量集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。
2、對已承包的集體林地，依法完善承包關系。
（1）對已劃定的責任山政策不變，繼續由農戶無償使用，承包期限不變，不得收回，林木歸屬按原合同規定執行。
（2）對實行“誰造誰有”和退耕還林政策已落實經營主體的林地政策不變，按原合同規定執行。
（3）對已承包到戶，符合法律規定和承包合同規范的，要予以維護；對合同不夠規范，本集體經濟組織成員對部分條款有異議的，依照法定程序完善合同。
3、對已流轉到其他社會組織或個人的集體林地，依法確認或規范。
（1）對本集體經濟組織成員無異議的，予以確認。
（2）對流轉價格明顯不合理或合同不夠規范，本集體經濟組織成員有較大異議的，可依法予以調整或規范。
（3）對不符合法律規定、嚴重損害集體利益，本集體經濟組織成員有較大異議的，依照法定程序予以糾正。
（4）對已設定流轉期限，但本集體經濟組織成員認為期限過長的，可按林木主伐或更新采伐時間與流轉期限相一致的原則，由本集體經濟組織成員決定后依照法定程序調整流轉期限；對未設定流轉期限的，可按林木主伐或更新采伐時間依法確定流轉期限。流轉期屆滿，原轉入方依法將林木伐除，由村集體經濟組織收回林地重新落實經營主體。
（5）對流轉期尚未屆滿的林地，經本集體經濟組織成員同意，可在本次改革中先行落實林地經營主體，待流轉期屆滿，原轉入方依法將林木伐除，由村集體經濟組織收回林地，交付給已落實的經營主體承包經營。
4、對劃撥的宜林“兩荒”，依法落實經營主體。
（1）對已承包到戶，按林地用途經營管理的，要繼續穩定承包關系。
（2）對已轉為耕地但未納入土地承包，未核發《土地使用證》的，可在繼續穩定承包關系的同時限期退耕還林，逾期未還林的，依法由村集體經濟組織收回，重新落實經營主體。
（3）對已轉為耕地且納入土地承包，已核發《土地使用證》，坡度在15度以上的，依法責令退耕還林，在履行土地類別變更手續后，可繼續穩定承包關系；坡度在15度以下的，暫時維持現狀，由當地政府對該部分土地登記備案，待第二輪土地承包期屆滿時依法重新落實經營主體并退耕還林。
（六）簽訂合同。產權明晰后，要嚴格依法簽訂書面承包合同，明確雙方資源管護、造林育林、森林防火、病蟲害防治等權利和義務。林地承包期限為70年，村級集體結合本地實際，依法經本集體經濟組織成員同意，承包經營期限也可按照低于70年確定。承包期屆滿，可按照國家有關規定繼續承包。縣級林業主管部門和鄉（鎮）、村要加強對承包合同的規范管理。
（七）勘界發證。縣級人民政府在經營主體落實后要及時組織勘界認定，核實載明四至界線、林地面積、林種和樹種等相關因子。對審查合格的，由縣級以上人民政府（含縣級）按照規定程序為林地承包經營權人核發或換發全國統一式樣的林權證。要明確專門管理機構，規范林權證發證檔案管理。
（八）放活經營權。在確保不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可根據市場需求和自然規律，依法自主決定經營方向、經營模式和經營項目。鼓勵綜合利用森林資源，開展林下種植、養殖、采集和森林旅游等產業。鼓勵采取聯戶經營、委托經營及股份合作經營等形式，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置。
（九）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法合理開發利用，發展林業經濟。林權發生轉移的，縣級以上人民政府（含縣級）應當及時為林地承包經營權人依法履行變更登記手續，核發林權證。
（十）保障收益權。林地經營收益歸承包經營權人所有。征收集體所有的林地，要依法足額向林地承包經營權人支付相應經濟補償費用，安排被征林地承包經營權人的社會保障費用。承包林地劃定為公益林的，應當給予林地承包經營權人森林生態效益補償。嚴禁亂收費、亂攤派、亂罰款。
三、逐步完善集體林權制度改革的政策措施
（十一）完善林木采伐管理機制。改革集體林采伐限額管理方式，簡化集體林采伐審批程序，建立和完善適應家庭承包經營體制的林木采伐管理新機制。
1、以區、縣（市）為單位編制集體林采伐規劃，確定年度采伐量，按山頭地塊落實到戶，有序安排和實施集體林采伐。
2、在森林采伐限額使用期內和不突破總量的前提下，根據市場需求和林地承包經營權人的實際需要，可以區、縣（市）為單位調串使用年度間采伐限額，對年度限額使用量實行備案制。
3、按照經濟效益最大化的原則，集體商品林采伐年齡由林地承包經營權人自行確定，只控制消耗蓄積，不對出材數量進行控制。
4、按照生態效益和經濟效益兼顧的原則，集體防護林更新采伐年齡按用材林的主伐年齡確定。
5、對于火燒木、病蟲害木和風折木、雪折木、枯死木等災害木的采伐清理，采伐限額單報單批。
6、集體林權制度改革后出現的森林經營大戶，采伐限額單獨編制、單獨下達。
7、簡化林木采伐審批程序，承包經營權人直接向區、縣（市）林業主管部門申請采伐。
（十二）規范林地、林木流轉。在依法、自愿和有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益應納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。加快林地、林木流轉制度建設，充分發揮市場配置森林資源、資金、技術和人才等要素的作用，建立健全林權流轉和林產品交易平臺，保障森林資源資產合法、有序流轉。加強流轉管理，依法規范流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。
（十三）加強林業社會化服務。加快建立以“管理、執法、服務”為職能的新型林業行政管理體制，扶持發展林業專業合作組織，引導發展林業行業協會等中介組織，充分發揮政策咨詢、信息服務、科技推廣和行業自律等作用。加強森林培育、林木采伐、病蟲害防治等技術服務和技術培訓工作，為廣大林農提供全方位服務。
（十四）加大資金扶持力度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高地方財政對森林生態效益的補償標準。建立造林、撫育、保護和管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種和沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規范用途。各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。加強基層林業工作機構建設，鄉（鎮）林業工作站經費納入地方財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區交通、供水、供電和通信等基礎設施建設要依法納入相關行業發展規劃。集體林權制度改革工作經費由各級財政承擔。金融部門要加大對林業建設的信貸支持力度，實行貼息貸款、增加長期貸款項目、放寬小額貸款條件等政策，允許林地承包經營權人以林權抵押貸款。稅務部門要落實有關林業稅收優惠政策，切實為集體林業發展降賦減壓，增加動力。
四、加強對集體林權制度改革的組織領導
（十五）加強領導，落實責任。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一項事關林業發展和社會主義新農村建設大局的戰略任務，擺上重要位置，精心組織、周密安排，因勢利導、扎實推進。各級政府是集體林權制度改革的責任主體，要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立區縣（市）直接領導、鄉（鎮）組織實施、村組具體操作、部門協調服務的工作機制。集體林權制度改革涉及面廣、政策性強，各區、縣（市）要成立林權制度改革領導小組，設立推進工作辦公室，抽調人員，組織力量，扎實開展工作；各有關部門要各司其職、密切配合、通力協作，積極參與改革，主動支持改革；各群眾團體和社會組織要發揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。
（十六）嚴肅紀律，確保穩定。各級領導干部要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。要加強森林資源管理工作，把保護森林資源安全、維護社會穩定貫穿于集體林權制度改革工作的全過程。要深入集體林權制度改革第一線，及時發現和認真研究工作中出現的新情況、新問題，具體指導和幫助解決實際困難。要健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，確保改革平穩運行。發生群體性上訪等嚴重問題的，要追究有關領導責任。各級紀檢監察部門要加強對集體林權制度改革工作的監督檢查，嚴肅查處違紀違規行為。
（十七）加強輿論引導，營造良好氛圍。要充分利用新聞媒體，廣泛宣傳集體林權制度改革的重大意義、方針政策、法律法規，國家和省、市的決策部署，各地的成功做法和經驗，努力營造有利于集體林權制度改革的社會氛圍。