中共平涼市委、平涼市人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見
（市委發〔2008〕50號 2008年12月31日）
為了推進全市集體林權制度改革，根據《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》和《中共甘肅省委甘肅省人民政府關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見〉的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），結合我市實際，提出如下實施意見。
一、充分認識推進集體林權制度改革的重大意義
全面推進集體林權制度改革，是黨中央、國務院在新的歷史起點上作出的深化農村改革的又一重大戰略決策。省委、省政府的《實施意見》，對我市集體林權制度改革具有非常重要的指導意義。貫徹落實好黨中央、國務院和省委、省政府的決策部署，全面推進集體林權制度改革，是當前和今后一個時期全市農村改革發展的一項重大任務。
（一）集體林權制度改革是穩定完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是重要的生產資料，是林業重要的生產要素，推進集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制的豐富和完善，有利于解放和發展農村生產力，加快全市農村經濟發展。
（二）集體林權制度改革是加快林業發展、建設生態文明的根本動力。通過上世紀八十年代以來落實林業“三定”等有關政策，我市一些集體林地已到戶經營，但大部分集體林地權屬不清，經營主體不明確，林地流轉不規范，利益分配不合理，影響群眾造林護林的積極性，影響林業生產力的提高。全面推進集體林權制度改革，建立責權利相統一的林業經營體制，有利于調動農民群眾保護森林資源、發展林業生產的積極性，有利于加快造林綠化步伐，改善全市的生態環境，促進人與自然和諧。
（三）集體林權制度改革是促進農民增收、加快新農村建設的現實需要。全市有集體林地654萬畝，分別占總土地面積的39.6%和林業用地面積的72%，推進集體林權制度改革，有利于激活林業生產力，充分發揮集體林地的潛能，對于拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續較快增長、加快新農村建設具有重要意義。各級黨委、政府要充分認識集體林權制度改革的重大意義，切實增強緊迫感和責任感，把搞好這項工作作為貫徹落實黨的十七屆三中全會精神、推進農村改革發展的一項重要任務，精心安排，全力推進。通過改革，促進全市林業發展和生態環境建設邁上新的臺階。
二、明確集體林權制度改革的指導思想、基本原則、總體目標和改革范圍
（一）指導思想。以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持農村基本經營制度，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新農村集體林業經營管理的體制機制，依法明晰產權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，進一步解放林業生產力，最大限度地調動農民群眾及社會力量造林、育林、護林的積極性，促進生態環境的改善和農民收入的較快增長。
（二）基本原則。一是堅持生態受保護、農民得實惠的原則。立足全市植被稀少、生態脆弱、生態建設和保護任務艱巨的實際，既要確保生態受保護，不斷促進森林資源持續增長，又要還權于民、讓利于民，讓農民群眾在林業生產經營中多得利；既要確保農民增收，又要維護集體經濟組織的利益，正確處理好統與分的關系。二是堅持因地制宜、分類指導的原則。必須從實際出發，因地制宜，分類指導，根據不同立地條件、不同林種類型、不同林分質量，采取不同的改革形式，不搞一刀切、一個模式，確保改革符合實際。三是堅持依靠群眾、尊重農民意愿的原則。充分發揮農民在改革中的主體作用，確保農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。改革的政策要讓農民明白，改革的內容、程序、方法要向群眾公開，改革的結果要讓農民滿意，真正體現大多數農民的意愿。四是堅持尊重歷史、保持政策連續性和穩定性的原則。對林業“三定”以來按政策已落實的林地權屬，要予以維護和完善，確保經營者的權益不受損害。對歷史遺留問題，要依法依規妥善處理。對權屬不清的林地，要依法依規確認。五是堅持公正公開、依法辦事的原則。必須以《森林法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規和有關政策為依據，做到“依法、規范、有序”，維護集體經濟組織內部成員平等享有承包經營集體林地、林木的權利，切實保障林權所有者的合法權益。
（三）總體目標。從2008年10月開始，在先行試點的基礎上，用5年左右時間，基本完成全市明晰產權、承包到戶的主體改革任務。在此基礎上，通過深化配套改革，完善政策措施，健全服務體系，規范管理機制，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。
（四）改革范圍。全市所有的集體林地，包括集體公益林地和商品林地，全部納入本次改革。鐵路和縣（區）、鄉（鎮）公路綠化工程、農田防護林工程、環城綠化工程、主干河道護堤林工程，不納入本次改革范圍，其經營管理方式由各縣（區）結合實際確定。對權屬有爭議的林地、林木，在爭議解決后再落實經營主體。自然保護區、森林公園、風景名勝區、國有林（農）場經營管理的集體林地，原則上維持現行的經營管理方式，權屬不變。
三、全面落實集體林權制度改革的主要任務
（一）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包等方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。承包期為70年。承包期屆滿，可依法繼續承包。明晰產權主要采取以下方式：
一是家庭承包經營。凡適宜家庭承包經營的集體林地，都要實行家庭承包經營，按本集體經濟組織現有戶籍人口人均確權到戶，以戶為單位承包經營。
二是集體股份合作經營。集體統一經營的林地，原則上要承包到戶。對集體統一經營效果比較好的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可實行“分股不分山，分利不分林”的方式，繼續由集體統一經營，收益按股分紅。
三是其它經營方式。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可采取由集體組織通過招標、拍賣、公開協商等方式進行發包，本集體經濟組織成員優先，承包收入分配到戶。村集體可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主管理經營，增加村級收入，增強統籌服務功能。
林業“三定”以來劃定的自留山由農戶長期無償使用，不得隨意調整。對已承包到戶的集體林地，要穩定承包關系，承包期滿的，可直接續包；承包合同不完善的，依法進行完善，繼續由原承包人承包經營；不符合法律規定的，要依法進行糾正。
對采取招標、拍賣、公開協商等方式已落實集體林地經營權屬，且程序合法、雙方權利和義務合理、合同形式和內容規范的，要予以維持；對雙方權利和義務顯失公平，群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則，予以妥善處理。
無論采取何種形式，都要召開村民大會或村民代表會議，經村民會議三分之二以上成員或村民代表會議三分之二以上代表同意。
（二）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。對立地條件好、采伐和經營利用對生態環境不造成危害區域的商品林，承包經營者可自主決定經營方向、經營模式和經營目標；生態區位重要或生態脆弱區域的公益林，在不影響生態功能和不破壞林木生長的前提下，可科學合理地利用林地資源，開發林下種養業、森林旅游業等，發展林業經濟。
（三）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人和集體經濟組織，對擁有的林地承包經營權和林木所有權，可采取轉包、出租、轉讓、入股、抵押等方式流轉，并作為出資、合作條件，依法經營和開發利用。
（四）保障收益權。農戶承包經營林地林木的收益，全部歸農戶所有。征收集體林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木補償等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到戶的，要確定管護主體，落實管護報酬，明確管護責任。嚴禁亂收費、亂攤派、亂罰款，變相加重農民負擔。
四、建立健全集體林權制度改革的配套措施
（一）完善林木采伐管理機制。改革期間，嚴格執行林木采伐限額管理制度、商品木材生產計劃制度和林木采伐審批管理制度。堅持生態優先的原則，嚴格控制公益林采伐。凡未經批準擅自亂砍濫伐，造成生態破壞的，要依法追究責任，確保森林資源安全。主體改革任務基本完成后，逐步建立和完善適應家庭承包經營體制的林木采伐管理新機制。
（二）建立森林資源流轉體系。縣（區）要加強林業綜合服務機構建設，建立森林資源資產評估機構，健全產權交易平臺，加強林權流轉管理，依法規范流轉行為，保障公平交易，防止農民失山失地。
（三）加強財政扶持林業發展體系建設。積極爭取中央和省級財政對重點公益林補償增加投入，市、縣（區）財政從2009年開始，要逐步把集體公益林，特別是要把未納入國家補償范圍的集體公益林納入地方補償范圍，補償資金要列入財政預算，逐年提高補償標準。各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度。對森林防火、病蟲害防治、林木良種、珍稀樹種培育、沼氣建設等給予扶持。林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要納入全市國民經濟和社會發展規劃，分年度投資建設。
（四）推進林業投融資改革。積極探索建立多元化投融資機制，研究制定用林權證抵押貸款的信貸管理辦法，完善林業信貸擔保方式。參照小額貸款和聯保貸款政策，為集體林地經營者提供信貸支持。積極探索建立政策性森林保險制度，降低農民經營林業的風險，提高抵御自然災害的能力。
（五）強化林業社會化服務體系建設。進一步加強基層林業工作機構建設，鄉（鎮）林業工作站經費要納入地方財政預算。大力加強林業協會和林業專業合作組織建設，充分發揮農民在營林、撫育、管護中的主體作用。建立縣（區）、鄉（鎮）、村社營造和管護機制，切實做好森林防火、病蟲害防治的管理和服務，逐步形成政府主導、部門組織、農民群眾廣泛參與的社會化服務體系，為集體林業發展提供有效服務。
五、準確把握集體林權制度改革的方法步驟
按照“先點后面、分步推開”的原則，從2008年10月開始，先行搞好省列試點涇川縣和市列試點崆峒區香蓮、靈臺縣中臺、崇信縣黃花、華亭縣河西、莊浪縣柳梁、靜寧縣司橋6個鄉（鎮）的集體林權制度改革工作。通過試點，總結經驗，探索路子，完善措施，適時推進全市集體林權制度改革工作。
第一階段：宣傳發動，開展培訓。要把宣傳群眾、教育群眾、引導群眾作為搞好集體林權制度改革的基礎性工作來抓，采取媒體集中宣傳、印發宣傳資料、召開群眾大會宣講等多種形式，廣泛宣傳集體林權制度改革的目標任務、政策規定、操作程序，動員廣大農民群眾積極參與和支持改革，切實履行營林護林、保護生態的義務和責任。同時，市、縣（區）、鄉（鎮）、村要切實抓好對林改工作人員的集中培訓，使之掌握上級政策，熟悉改革流程，提高指導和服務改革的能力。
第二階段：調查摸底，制訂方案。各級要深入林區、深入群眾，認真開展調查摸底，掌握山情、林情和社情，逐級制訂切實可行的改革方案。縣（區）改革總體方案，經市集體林權改革領導小組審核，由市政府批準，報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案；各鄉（鎮）改革方案經縣（區）政府批準，報市集體林權制度改革領導小組辦公室備案；村級改革方案由村民會議或村民代表會議通過后，經鄉（鎮）政府批準，報縣（區）集體林權制度改革辦公室備案。
第三階段：勘界確權，建檔發證。成立鄉村集體林權勘界、評估、登記工作小組和村級理事會，在縣、鄉林改技術人員的指導下，嚴格依照法定程序，現場核實林地權屬、面積和四址界限，并將結果張榜公布。由集體經濟組織與村民簽訂林地承包合同書，將權屬落實情況登記造冊。對勘界確權的林地，由承包經營權人提出申請，經鄉（鎮）政府審核、公示無異議，報經縣級林業主管部門核準后，依法完善和簽訂有關合同，逐戶填寫林權清冊，統一發放林權證書，確認林地使用權和林木所有權，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。對承包經營權、林權爭議和糾紛，要及時調查核實，依法妥善解決。對集體林權制度改革的所有資料，要確定專人管理，及時整理歸檔，確保縣、鄉、村檔案資料完整、準確、安全。
第四階段：配套改革，完善體系。在基本完成集體林權制度主體改革任務的基礎上，通過全面推進配套改革，健全完善林木采伐管理制度、林權規范化流轉制度、林業投融資制度和林業社會化服務體系，逐步建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、服務監管有效”的現代林業產權制度。
第五階段：認真總結，全面驗收。各級要切實加強跟蹤檢查指導，及時發現和解決改革中出現的新情況、新問題。層層開展自查，在自查整改的基礎上，逐級檢查驗收，認真總結經驗，不斷完善提高，確保改革達到預期目的。
六、切實加強對集體林權制度改革的組織領導
（一）加強領導，靠實責任。各級各有關部門要把集體林權制度改革作為當前和今后一個時期農村工作的一件大事，高度重視，精心組織，周密安排，扎實推進。市、縣（區）、鄉（鎮）、村（社）成立組織領導機構，主要領導負總責，分管領導具體抓，層層建立領導、部門聯縣包鄉抓村責任制。各縣（區）從有關部門抽組熟悉農村工作，基層經驗豐富的得力干部，組成林改工作組，深入鄉村，幫助基層搞好工作。形成市上協調指導、縣（區）直接領導、鄉（鎮）組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制。林改領導小組要定期召開會議，分析形勢，研究政策，制訂具體的目標措施，確定各個階段的工作重點，搞好督促檢查，及時研究解決問題，推動工作落實。
（二）通力協作，穩步推進。市、縣相關部門要立足各自工作職責，自覺服從和服務于全市集體林權制度改革大局，密切配合，各負其責，全力支持改革。宣傳部門做好宣傳報道，強化輿論引導。司法、民政、國土、信訪等部門積極參與林權糾紛調處，處理好來信來訪。監察部門及時受理和查處集體林權改革中的違規違紀行為。改革過程中要加強上下溝通，重大問題要及時報告。林改辦搞好協調服務，及時通報交流進展情況，注意總結典型經驗，尤其要認真總結試點工作，為面上推開提供經驗。
（三）落實經費，提供保障。集體林權制度改革工作量大面廣，需要相應的工作經費作保障。按照省上《實施意見》要求，從2009年起，市、縣（區）把集體林權制度改革工作經費納入地方財政預算，給予保障和支持。
（四）規范運作，嚴肅紀律。按照中央政策和有關規定，嚴格程序，規范操作，陽光改革。絕不允許暗箱操作，以權謀私，損害群眾利益。對在改革中出現的違紀、謀取私利、損害群眾利益的行為，要依法依紀嚴肅追究、嚴肅處理。認真接待群眾來信來訪，及時調處改革中出現的權屬糾紛和群眾反映的各類問題，對改革中發生重大毀林事件，造成嚴重后果，不僅要依法追究當事人的責任，而且要追究各級、各有關部門領導的責任。
（五）強化督查，嚴格考核。市、縣（區）、鄉（鎮）要把集體林權制度改革納入年度目標考核，逐級簽訂目標責任書，明確工作責任、時限要求和質量標準，強化督查考核，重點對承包到戶、勘界確權、林權頒證、群眾滿意程度等內容進行檢查驗收。在整體工作上，堅持進度服從質量，確保改革各項工作任務得到全面落實。