涼山州人民政府關于全面推進我州集體林權制度改革的意見
（涼府發〔2007〕38號 二????七年十月十一日）
各縣市人民政府，州級有關部門：
為進一步深化農村改革，解放和發展林業生產力，促進林業發展和農民增收，扎實推進社會主義新農村建設，根據《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）和《四川省人民政府關于推進我省集體林權制度改革的意見》（川府發〔2007〕25號）及有關法律法規和政策規定，結合我州實際，現就全面推進我州集體林權制度改革提出如下意見：
一、全面推進我州集體林權制度改革的意義
我州林業用地4086650.2公頃，森林面積2286982.3公頃，活立木總蓄積262531160立方米，森林覆蓋率42.38%，林業蘊藏著巨大的發展潛力。開展集體林權制度改革，促進森林資源流轉，推動由森林資源大州向林業經濟強州轉變，實現林業可持續發展是我州林業建設長期奮斗的目標。早在20世紀80年代初期，我州各地就狠抓了林業“三定” （穩定山權林權，劃定自留山，確定林業生產責任制）工作，普遍落實了林權，較好地促進了全州林業建設持續、健康發展。20世紀90年代，各地抓住實施世界銀行貸款造林、以工代賑造林、退耕還林造林、天保工程造林等林業重點工程的機遇，積極開展以業主承包、合作開發、家庭承包造林為主要形式的林權制度改革，取得了初步成效，積累了一定經驗。但隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，林業發展中存在的問題已開始顯現，尤其是林業產權制度中存在的歸屬不清、權責不明、利益分配不合理、經營機制不靈活、產權流轉不規范等問題，制約了林業的發展和林農的增收。特別是近年來隨著森林經營收益的提高，個人或林農經營森林、社會各界投資林業的意愿日益強烈，還山于民、加快林權制度改革、促進森林資源流轉的呼聲越來越高。因此，要使我州林業走出困境，就必須順應形勢，全面推進集體林權制度改革，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的優化配置。
全面推進集體林權制度改革對于優化農業經濟結構，幫助林區農民增收，促進山區經濟多元化，實現林業可持續發展等具有重要作用；對于增強林業發展活力，破解我州森林資源保護力量不足、林業產業不發達、非公有制林業發展滯后等難題，提高林業部門服務質量和行政能力，提高林業科學經營管理水平具有重要意義。各地各部門一定要站在戰略和全局的高度，提高對集體林權制度改革工作重要性和緊迫性的認識，抓住機遇，全面推進集體林權制度改革。
二、全面推進我州集體林權制度改革的指導思想、總體目標、基本原則和范圍
（一）指導思想。
以科學發展觀為指導，明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進綜合配套改革，消除林業發展的體制機制性障礙，促進傳統林業向現代林業轉變，為推進社會主義新農村建設作出積極貢獻。
（二）總體目標。
通過改革建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規范有序、監管服務有效的現代林業產權制度，實現山有其主，主有其權，權有其責，責有其利，促進林業發展、農民增收。
（三）基本原則。
1.堅持分類經營的原則，處理好生態保護與產業發展的關系。
2.堅持權益平等、以家庭承包經營為主的原則，處理好內部承包與外部承包的關系。
3.堅持以人為本、統籌兼顧的原則，處理好林農與集體的利益關系。
4.堅持尊重歷史、保持政策連續性的原則，處理好歷史與現實的關系。
5.堅持分類指導的原則，處理好統一部署與因地制宜的關系。
6.堅持依法辦事、“公開、公平、公正”的原則，處理好尊重群眾意愿與規范操作的關系。
7.堅持權責利相統一，先易后難、質量與進度相統一的原則，處理好改革與穩定的關系。
（四）改革范圍。
主要是集體商品林及其林地、縣級以上人民政府規劃的集體所有的宜林荒山荒地。
1.對權屬尚未明晰的集體林中的商品林木、林地，確權發證。
2.對已明晰權屬的自留山、責任山，實行家庭承包經營的經濟林，國有、外資、民營等企事業單位和個人依據流轉合同取得的集體林地使用權或林木使用權、所有權，應穩定完善。
3.對抵押權未解除、權屬有爭議的林木、林地，通過協商能夠明確權屬、達成一致意見的，一并予以改革。
4.對經縣級以上人民政府規劃確定的生態公益林，暫不列入本次改革范圍，依法發放林權證，繼續執行國家天然林保護政策和公益林管護政策。
5.木里縣在落實林業“三定”方案時，實行的是分利不分林政策，集體林只有面積，沒有落實到山頭地塊和農戶，請木里縣政府提出集體林權制度改革方案報州人民政府，由州人民政府轉報省人民政府批準后實施。
三、我州集體林權制度改革的主要內容
（一）全面落實林權，統一頒（換）發林權證。
1.對權屬清楚并已頒發林權證的，要切實保護林主的合法權益；凡林主自愿申請更換的，應及時換發國家統一樣式的林權證。對權屬明確尚未核發林權證的，要盡快頒發林權證；對權屬不清或有爭議的，要抓緊明晰或調處，盡快核發林權證。
2.對目前仍由集體統一經營管理的山林，要區別對待。對群眾比較滿意、經營狀況較好、群眾不愿意分到戶的集體林，可以繼續實行集體統一經營，并不斷完善。尚未落實林權的，可采取山林均攤或折股量化等方式明晰山林權屬，林權到戶，集中管護，以確保“山者有其權”。對零星分散的林地，可將林木所有權和林地使用權作價后轉讓給個人經營；對宜林荒山荒地，可采取承包、招標、拍賣等方式確定經營主體。集體林地經營方式要由集體經濟組織成員民主確定，其成員享有優先經營權，集體林地確權到戶后要及時核發林權證。退耕還林后，要及時依法核發林權證，并辦理相應變更登記手續。
3.對已承包到戶的集體林，在承包期內承包合同合理且執行較好的應保持權屬穩定。原承包戶去世后無繼承人的，由集體收回林地，按集體林重新落實林權。原承包戶去世后有繼承人的，繼承人戶口在本鄉鎮的，林權落實給繼承人；繼承人戶口不在本鄉鎮的，經與繼承人協商，可依法流轉，確定新的權屬所有者。原承包戶外遷后，將林地轉讓給他人并簽訂了協議的，按協議落實林權；外遷時轉包給他人的，權屬落實給原承包人；外遷時既沒轉讓又沒轉包給他人，自己也沒有經營管理的，經與外遷戶協商同意，可由集體收回林木、林地，重新落實林權。
4.對業主承包集體荒山造林以及受讓林地、森林、林木的，可以按協議確定的權屬給業主或受讓方核發林權證。對原林權所有者分家后，按分家時家庭成員簽訂的有關協議，落實林權，核發林權證。對未列入退耕還林工程而由農戶自發退耕后變為林地，經農戶自愿申請且符合法定條件的，應核發林權證。對聯營造林的，原則上林權證落實給原林權擁有者，聯營造林收益按雙方協議落實。已被征用了的集體林地，參照土地征收管理的規定處理。
5.在退耕還林中已核發國家林業局統一監制的林權證的，不納入此次（換）發證，沒有發放統一監制林權證的，必須納入本次林改統一（換）發林權證。
全州確權發證工作本著“先易后難、有序推進”的原則進行，用兩年多時間完成。2008年6月底前，全面完成退耕還林地、國有林地、集體統一經營的林地、商品林、國家重點公益林和業主造林地的確權工作，并頒（換）發林權證；凡本次林改中明確了權屬的，都要重新核發林權證。
（二）做好森林區劃，實行森林分類經營。
森林分類是集體林權制度改革重要基礎工作。各地要根據《四川省林業廳關于進一步推進我省森林分類區劃界定工作的通知》（川林發[2007]115號）要求，按照《四川省森林分類區劃界定操作細則》，綜合考慮地理位置、生態作用、立地條件、林分質量以及農民意愿等因素，將林地劃分為公益林和商品林兩大類。各地務必于2008年6月底前，全面完成森林分類區劃界定任務。
1.嚴格公益林劃分。在公益林區劃時，各縣市要重點將工程建設（特別是大型水電工程建設）待使用的林地及庫區范圍的林地區劃為國家重點公益林，并落實到山頭地塊，屬集體林的不分到戶，不參加本次林改。重點公益林要嚴格按照天保工程“七落實”等有關要求，精心管護，禁止商品性采伐，使之最大限度地發揮生態效益。要多渠道籌措森林生態效益補償專項資金。
2.對商品林劃分要進行嚴格的界定。凡劃為商品林的，必須落實到山頭地塊，并繪圖造冊。對劃定的商品林區，要依法放開搞活。凡經營商品林規模1000畝以上的經營實體或大戶，以及新建的速生豐產林和定向培育的工業原料林，可由經營者根據市場需要，自主決定采伐周期，單獨編制采伐計劃，其采伐限額、采伐方式、采伐樹齡等可依據經批準的經營方案確定。對農民房前屋后的零星林木和享受退耕還林政策以外的非基本農田的承包耕地上營造的林木，不納入商品材采伐和林地的管理，可自主采伐，依法辦理木材運輸證、檢疫證后自主經營。對林農個人經營的商品林，縣市林業主管部門在符合規范和政策的條件下，可優先安排商品林采伐指標，并允許采伐木材進入市場流通。
3.實行森林分類經營，要走規模化、專業化、集約化之路，不斷提高森林資源的管護和經營水平，充分發揮森林資源的生態、經濟和社會三大效益。
（三）完善流轉機制，促進森林資源有序流轉。
森林資源流轉必須符合以下前提條件：有利于保護、培育和合理利用森林資源；有利于保護和改善生態環境；自愿、自主、平等、合法；不得改變林地的屬性；不得損害國家、集體和社會公共利益；國家重點公益林、自然保護區以及森林、林木、林地權屬有爭議的不得流轉；受讓方采伐林木必須按照《森林法》等法律法規的規定執行。
1.開展森林資源資產評估。對集體統一管護經營的森林、林木所有權和林地使用權流轉，必須進行森林資源資產評估，并嚴格審核，防止集體資產流失；個人營造的森林、林木所有權和林地使用權流轉是否評估，由其自主決定。
2.森林資源流轉實行分級登記和審批制度。集體統一經營的森林、林木和林地的流轉，應經村民大會或村民代表大會2/3以上成員同意；個人所有的林木和使用的林地的流轉由雙方依法協商確定。以上兩類森林資源的流轉由縣市林業主管部門憑轉讓協議辦理變更手續。
3.完善森林資源流轉手續。森林資源流轉要簽訂流轉合同或協議，明確流轉資源狀況、位置、雙方的權利和義務，流轉的時間、違約責任。流轉的時限由流轉雙方協商確定，但最長不得超過70年。
（四）培育林業市場，增強林業發展活力。
1.要積極建立林產品及其產權交易市場。西昌城區主要培育木竹、林產品交易市場，其余各縣主要培育木竹、原料林交易市場和木竹、特色林副產品加工市場。放寬各類市場準入條件，拓寬農民進入市場的渠道，允許農民生產的木材產銷直接見面。重視重點工程和煤炭行業用材需求，探索統一供應木竹原材料的經營管理機制。各類林產品交易市場由業主主辦、政府扶持引導。
2.要努力培育林業生產要素市場。探索林業投（融）資體系建設，積極組建林業擔保公司，拓展林業投資渠道。開展林權證抵押、林地儲備制度的試點工作，積極培育活立木市場，解決好所有者和經營者的處置權落實問題。建立健全森林資源資產評估機構和各種林業專業協會，實現由市場調節和配置森林資源、資金、技術、人才等要素，促進森林資源的資本化。
3.要進一步放開林產品運輸市場。放寬木材運輸監管范圍，對以木、竹為原料的成品要取消運輸許可證。縣市境內運輸木材、個人購買自用的木材和農民自有自用的木材，不再實行憑證運輸。
四、集體林權制度改革的基本步驟
為確保集體林權制度改革的穩步推進，2007年，在會理、會東兩縣開展試點，2008年7月1日起，在全州逐步推開，2009年底完成全州集體林權制度改革任務。
集體林權制度改革分4個步驟進行：
（一）宣傳培訓。
通過各種形式，廣泛宣傳深化集體林權制度改革的重大意義和有關政策，發動廣大群眾參與和支持改革。逐級組織業務骨干培訓，使參與實施林改的各級工作人員和基層干部掌握和運用有關的法律法規、政策。
（二）制定方案。
在認真開展調查研究、摸清現有山林的經營狀況、了解群眾對推進集體林權制度改革意愿的基礎上，各縣市制定改革實施方案，縣市的改革實施方案報州政府批準，同時報省林改辦備案。各村組的林改實施方案要經集體經濟組織的2/3以上村民或者經2/3以上村民代表同意后，報鄉鎮人民政府批準，并報縣林改辦備案。
（三）組織實施。
由各村組織人員核實山林權屬、測量面積和勘測定界、成圖，全面落實林木所有權、經營權和林地使用權后，將結果張榜公示，二榜定案。并將權屬落實情況登記造冊經鄉鎮政府審核后報縣市林業主管部門登記，由縣市政府頒發全國統一式樣的林權證書。
（四）檢查驗收。
加強對改革實施情況的跟蹤調查，及時發現和解決改革過程中出現的新情況、新問題。改革工作結束后，由各級集體林權制度改革領導小組組織檢查驗收。
五、全面推進集體林權制度改革的保障措施
（一）強化對集體林權制度改革的領導、組織和服務。
1.要強化對集體林權制度改革工作的保障。要建立林權制度改革工作機構，安排相應人員，落實辦公場所。各級財政要把工作經費納入年度財政預算，解決必要的工作經費，州財政要給予適當補貼，以確保全州林改任務的完成。
2.要加強對集體林權制度改革工作的領導。實行林權制度改革工作行政首長責任制，下大力氣抓好林權制度改革。各縣市人民政府縣市長為第一責任人，分管領導和林業局長為主要責任人。落實目標責任制，并納入政府工作目標考核，凡未按照有關目標責任要求完成任務的，將扣減相應縣市林業工程項目及有關資金。各縣市要針對林權制度改革中出現的新情況、新問題，及時采取相應措施，確保林權制度改革工作順利推進，確保社會穩定。
3.要加大集體林權制度改革的宣傳力度。林權制度改革政策性強、涉及面廣、影響深遠，各地要廣泛宣傳林權制度改革的目的、意義、做法以及有關法律法規和政策，消除群眾疑慮，為全面推進林權制度改革營造良好的社會氛圍。
4.要加強對集體林權制度改革工作的組織。要制訂切實可行的實施方案，明確工作計劃，落實工作目標。全州集體林權制度改革按照局部試點、有序推進的方式實施。
5.要切實加強集體林權制度改革檔案管理工作。集體林權制度改革，檔案管理是其中一項極其重要的基礎性工作，各縣市要強化檔案流程監管，確保集體林權制度改革檔案管理規范有序，切實為集體林權制度改革做好服務。
（二）轉變工作職能，切實規范林權管理。
規范林權管理，是鞏固林權制度改革成果的重要保證。各級林業部門要轉變職能，由重審批向重監管、重服務方向轉變，努力創新林業管理體制，全面提高林業管理水平。
1.要加強林業社會化服務體系建設。各縣市要逐步將林業部門的服務職能分離出來，建立健全森林資產評估事務所、林權登記中心、林業科技法律咨詢中心、林業產權交易市場以及林產品信息咨詢服務等機構，搭建林業綜合服務管理平臺，開展一站式服務，簡化手續，簡化程序，為林業經營者提供全方位、系統化的服務。
2.要加強森林資源保護管理體系建設。積極實施森林資源監測網絡工程，盡快實現州、縣市、鄉鎮林業系統的聯網運行，建立起林權證核發、森林分類經營管理、森林防火以及病蟲害預測預報等監控網絡，提高服務質量和效率。認真規劃建設森林防火隔離帶，森林防火通道，配備森林防火設施設備。強化林業有害生物防治，控制林業有害生物成災和蔓延。
3.要加強林業行政執法體系建設。全面推進和不斷完善以森林公安為主的林業綜合行政執法工作，逐步建立縣市林業部門直管的林業片區執法隊伍，行使原委托給鄉鎮林業站、木材檢查站、國有林場等林業基層單位行使的執法權。適應社會主義市場經濟體制和林業事業發展的需要，逐步整合林業行政執法力量，加強林業行政執法人員的培訓，實現林業行政執法的公正性、統一性、有效性和權威性。加大對破壞森林資源違法犯罪行為的打擊，有效控制森林資源消耗。
4.要加強林業中介服務體系建設。按照“民辦、民管、民受益”的方式，加快組建森林保護協會、林產品銷售協會等各種林業行業協會，實現互助合作、行業保護、自律自理。引導林農在自愿和明確利益分配的基礎上，以家庭聯合經營、委托經營、合作林場、股份制林場等形式，創新林業經營實體，促進資源、資金、技術和人才等生產要素向有能力的經營大戶流動。
（三）堅持依法治林，落實林業配套政策。
依法治林，是全面推進林權制度改革的關鍵。要認真貫徹執行《森林法》等法律法規，全面落實中央和省委、省政府關于加快林業發展的一系列政策措施，進一步修改完善與林權制度改革配套的法規政策，為全面推進集體林權制度改革提供保障。
1.凡有條件的農戶、城鎮居民、科技人員、私營企業主、外國投資者、企事業單位的干部職工等，都可單獨或合伙參與林業開發，從事林業建設。按照“誰造誰有、合造共有”的政策，允許業主對依法擁有的森林、林木和林地自主經營，允許轉讓和繼承。
2.金融單位要繼續對林業信貸實行扶持政策，貸款期限可根據林木的生長周期，由銀行和經營者協商確定。對個人造林育林需用貸款的，要適當放寬貸款條件，允許林業經營者以林木作抵押申請貸款。要改革育林基金征收、管理和使用辦法，征收的育林基金要逐步全部返還給林業生產經營者用于發展林業。對從事木竹生產的單位和個人自產自銷的原木、原竹獲得的收益，依法免征增值稅。對以“三剩物”和小徑材為原料生產的綜合利用產品實行增值稅即征即退。對所有企事業單位種植林木、發展林木種苗以及從事林木產品初加工獲得的收入，依法免征企業所得稅。
3.集體林權制度改革后，各級政府對林業的投入不能減少，有關林業項目和林業扶持政策保持不變。
4.要切實加強森林資源的管理，嚴防借集體林權制度改革之名，亂砍濫伐林木、亂占濫征林地，嚴厲打擊各種破壞森林資源的違法犯罪行為，鞏固集體林權制度改革成果。