岳陽市人民政府關于全面推進集體林權制度改革的實施意見
（岳政發[2008]31號）
各縣、市、區人民政府，岳陽經濟開發區、南湖風景區、屈原管理區，市直各單位，中央省屬駐岳各單位：
為認真貫徹落實中共中央國務院《關于全面推進集體林權制度改革的意見》（中發[2008]10號）、省委省政府《關于深化集體林權制度改革的意見》（湘發[2007]15號）和省人民政府《關于全面推進集體林權制度改革的實施意見》（湘政發[2008]29號）精神，加快推進我市集體林權制度改革步伐，建立現代林業產權制度，進一步解放和發展林業生產力，根據有關法律法規，結合我市實際，制訂本實施意見。
一、集體林權制度改革的重要意義
（一）集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。
（二）集體林權制度改革是全面建設小康社會的戰略舉措。我市林地面積占土地總面積的42.5%以上，小康社會和新農村建設的難點在山區和林區。全面推進集體林權制度改革，讓經營者有其山，務林者得其利，有利于提供大量的就業機會，激發農民發展林業生產經營的積極性，有利于促進林區農民脫貧致富，破解“三農”問題，推進社會主義新農村建設。
（三）集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容。建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務。加快推進集體林權制度改革，建立和完善權責利明晰的林業經營制度，有利于調動社會各界造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能，繁榮生態文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續發展。
（四）集體林權制度改革是推進林區社會和諧的重要手段。改革集體林權制度，進一步明晰林地權屬，建立現代林業產權制度，不僅是培育林業市場主體、滿足社會對林業發展多樣化需求的迫切需要，而且有利于解決集體林地界限不清、林木權屬不明等問題，減少涉林糾紛；有利于從制度上規范集體林資產經營，緩解農村干群矛盾；有利于調動農民群眾保護和發展森林資源的積極性，有效遏制亂砍濫伐等破壞森林資源的違法犯罪行為，維護農村社會穩定。
（五）集體林權制度改革是推進我市現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業。實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利于強化我市林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。
二、集體林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想
全面貫徹黨的十七大精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀和構建社會主義和諧社會統領集體林權制度改革的全局；堅持農村基本經營制度，確立農民的經營主體地位；在“林業三定”和分類經營的基礎上，進一步明晰林木所有權和林地使用權，放活經營權，落實處置權，確保收益權，創新林業管理體制和經營機制，優化林業資源配置，激活林業生產要素，進一步解放和發展林業生產力，逐步實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧，確保全市生態、經濟和社會協調發展。
（二）總體目標
從2008年底開始，力爭用一年時間基本完成集體林權制度改革明晰產權、承包到戶的主體改革任務。到“十一五”期末，全面完成全市集體林權制度改革任務，建立起產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉順暢規范、監管服務有效的現代林業產權制度。
（三）基本原則
1、堅持可持續發展。實現森林資源持續增長，生態功能持續增強，林業經濟持續增效，林農收入持續增加，林業事業持續發展。
2、尊重歷史，維護穩定。穩定林業“三定”以來落實的林權，保持林業政策的穩定性和連續性。妥善處理各種歷史遺留問題，對權屬不清的，依法確認、協商解決，確保林區社會穩定。
3、權益平等，尊重群眾意愿。集體林地、林木和森林屬集體經濟組織的內部成員共同所有，每個成員享有平等的權益。充分發揮林農在集體林權制度改革中的主體作用，做到改革內容、程序、方法、結果公開，確保廣大群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。
4、因地制宜，分類指導。在認真落實國家、省、集體林權制度改革總體要求和部署的前提下，根據各地林業生產實際和經濟發展水平，通過民主決策，因地制宜地確定改革方式、經營形式和發展途徑，不搞“一刀切”。
5、綜合配套，整體推進。把集體林權制度改革與創新林業管理體制和服務體系有機結合起來，落實林業經營主體，建立配套機制，確保改革達到預期目標。
三、集體林權制度改革的主要任務
本次集體林權制度改革的范圍包括集體所有的林地、林木，重點是林地使用權和林木所有權尚未明晰的集體林以及縣級以上人民政府規劃的宜林地。國有林地、林木暫不列入本次改革范圍。
（一）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其它方式落實產權。集體林地的承包期限最高為70年，承包期屆滿，可依法繼續承包。對于村級基層組織經濟困難的，可視情況保留林地總面積10%以內的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。
1、穩定自留山。已劃定的自留山由農戶長期無償使用，允許繼承，不得強行收回，不得隨意調整。自留山上的林木一律歸農戶所有。被集體以行政手段收歸統一經營的自留山，應當歸還農民經營；林業“三定”時，未劃定自留山的，集體山林條件允許的可按當時政策補劃自留山。自留山、責任山已“兩山并一山”的，可按林業“三定”政策予以區分，不能區分的，按責任山的形式予以確權發證。
2、完善責任山。承包到戶的責任山，要保持承包關系的穩定。承包期內，山上林木歸責任山戶主所有，允許繼承。林業“三定”時劃定的責任山，原承包合同基本合理且執行較好的，可直接續包；對違法簽訂的承包合同，要依法糾正，重新簽訂家庭承包合同；責任山面積、四至界線不清楚的，要進一步明晰，完善家庭承包合同；農戶不愿意繼續承包的，可在清理原合同約定的權責和義務后，交回集體經濟組織；被集體以行政手段收歸統一經營，群眾要求以責任山形式承包經營的，應當恢復原狀。
農戶舉家遷移，戶籍未變更的，其自留山和責任山維持不變；戶籍變更未轉為非農業戶口的，在遷入地未取得承包地，其自留山和責任山可以繼續保留；遷移到設區的市，轉為非農業戶口的，其自留山應當歸還集體經濟組織，責任山在承包期滿后歸還集體經濟組織。
3、明晰集體山。適宜于分戶經營的集體山林，可以農戶為單位，按人口折算人均山林面積，確權到戶，實行家庭承包經營；不適宜分戶經營的集體山林，包括宜林荒山、荒地，可由有經營能力的農戶或其它經營主體集中承包，其收益由集體經濟組織內部成員共同分享；集體統一經營效益好且群眾滿意的山林，或城鎮規劃區范圍由集體統一經營的山林，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，可以繼續由集體統一經營，但必須轉換經營機制，明確責任和收益分配方法，均股到人到戶。
已經流轉的集體山林，凡程序合法、合同規范的，要予以維護；對手續不完備、合同不規范、群眾意見較大的，要本著尊重歷史、依法辦事的原則予以完善；對不符合法律規定的，要依法糾正。
集體林產權明晰方式及承包方案，按照《中華人民共和國農村土地承包法》有關規定，須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。對于采取“分山不分林”或者“分股不分山”形式經營的，財務要單獨核算，70%以上的收益按山林面積或者股份分配。將集體經營管理的山林流轉出去的，要將流轉收益分配給農戶。
對利用世界銀行和日本政府貸款營造的集體山林，以及集體因經營該山林形成的債務，在落實經營主體時，要按照“債隨林權走”的原則，明確債務償還主體，也可用現有林木折價抵償債務，但抵償額不得超過現有林木價值。
4、維護聯營山。與國有林（農）場、森工采育場等單位聯營的集體山林，要履行聯營合同，保持聯營關系的穩定。自然保護區、國有林場、森林公園、風景名勝區等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關系，依法維護經營管理區的穩定和林權權益人的合法權益。
5、調處糾紛山。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經營主體。
明確承包關系后，要依法進行實地勘界登記，并簽訂家庭承包或流轉經營合同，核（換）發全國統一式樣的林權證。對權屬不清或林權糾紛尚未解決的，暫不核（換）發林權證。
（二）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理，對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。禁止木竹壟斷經營和地區封鎖，各地不得出臺限制林權所有者自主經營的政策措施，已經制定執行的必須予以糾正。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可合理發展林下種養業、森林旅游業等。
（三）落實處置權。在不改變林地所有權、林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。
（四）保障收益權。產權明晰后，農戶經營自留山、責任山的合法收益歸農戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。
禁止亂收費、亂攤派，規范木竹產品稅費征收管理。對林業生產者銷售自產的屬于初級產品范圍的木竹產品免征增值稅；對企事業單位從事林木的培育和種植、林產品的采集所得以及從事木竹產品初加工所得，免征企業所得稅。對中育林撫育間伐材、人工培育的3年生以下苗木、經濟林產品、生產林化產品的原料、不以原木原竹為原料的林副產品、農民經批準采伐自用的木竹免征育林基金。
四、集體林權制度改革的政策措施
（一）完善林木采伐管理制度。實行木材采伐指標分配公示制度，公開木材生產計劃和林木采伐許可證申請核發程序，把木材采伐指標的分配納入政務公開、村務公開的重要內容。改革商品林采伐限額管理辦法，實行商品林采伐指標年度結轉滾動使用政策；短輪伐期工業原料用材林和非林地上的用材林的采伐年齡，由森林經營者自主確定，保證采伐指標；速生豐產林按其經營方案采伐，保證采伐指標；竹林采伐由經營者按生產技術要求提出采伐計劃，報林業主管部門批準，保證采伐指標；胸徑10厘米以下中幼林撫育間伐材不列入木材生產計劃管理范圍。制定公益林管理辦法，適度放寬防護林和特種用途林采伐強度和采伐方式的限制。簡化林木采伐審批程序，減少中間環節，堅持憑林權證申請林木采伐許可證。積極推進森林經營方案的編制和實施工作，逐步將森林經營方案作為編制采伐限額的重要依據。
（二）規范森林資源流轉。嚴格執行《湖南省森林資源流轉辦法》，加強森林資源流轉監督管理。在依法、自愿、有償的前提下，林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益納入農村集體財務管理，用于本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。國有森林、林木的所有權和林地經營權的流轉，要從嚴控制，特殊情況確需流轉的，必須進行森林資源資產評估，防止國家資產流失。國有、集體經濟組織經營管理的森林資源流轉，應當采取公開拍賣、招標的方式，不具備公開拍賣、招標條件的，可以采取競爭性談判、協商等方式進行。對自留山、責任山的森林資源流轉由林權權利人自主決定，流轉后，農民與集體的初始承包關系不因流轉而改變。
按照政府引導、市場運作、分區設置、部門監管的原則，建立縣級林業產權交易機構，制定交易規則，發布市場信息，受理和主持林業產權交易，開展政策咨詢服務，促進林業生產要素合理配置和森林資源資產合法、有序流轉。
建立森林資源資產評估制度和評估師制度。組建森林資源資產評估機構，對森林資源資產提供評估咨詢服務。市、縣兩級林業主管部門要加強對森林資源資產評估專業技術人員的培訓，嚴格考核。對森林資源資產的評估按財政部、國家林業局《森林資源資產評估管理暫行規定》執行。森林資源資產評估收費標準按照有關規定執行。
（三）建立支持林業發展的公共財政制度。建立地方公益林補償基金，完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高森林生態效益補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、林業有害生物防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，規范育林基金用途。市、縣兩級政府將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、林業有害生物防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設依法納入相關行業的發展規劃，特別要加大偏遠山區和國有林場、森林公園、自然保護區林業基礎設施的投入。結合扶貧和農村實行低保等有關政策，加大林區的扶持力度，對林區無田、少田林農（人均水田面積0.3畝以下的）進行補助，切實解決林區無田、少田林農生活問題。
（四）推進林業投融資改革。金融部門要針對林業特點，開發創新林業金融產品，大力發展林業小額貸款，加大林業信貸投放。財政、林業、金融等部門要制定《森林資源資產抵押貸款管理辦法》，健全林權抵押貸款制度，完善林業貸款財政貼息政策和林業貸款擔保方式，優化貸款審批程序。建立政策性森林保險制度。借鑒農業保險模式，按照“政府引導、政策支持、市場運作、林農自愿、協同推進”的原則，先試點，后推廣，逐步建立規范有序，覆蓋全市的森林保險保障體系。
以木竹為原料的加工企業應按年加工量建立企業原料林基地。
（五）建立健全林業社會化服務體系。組建林業服務機構，為廣大林農和林業生產經營者提供政策和技術咨詢、林產品供銷信息、林業生產要素流轉信息、林業科技和實用技術等方面的服務。扶持發展林業專業合作組織，引導林農在自主自愿和明確利益分配的基礎上，采取家庭聯合經營、股份合作制等形式，組建新的林業經營實體，提高抗御災害、抵御風險和市場競爭能力。鼓勵龍頭企業與林農建立起“公司＋基地＋農戶”等產供銷一條龍、貿工林一體化的林業產業發展格局，實現規模經營、集約經營。發展林業專業協會，加強互助合作、自律管理、依法維權。引導林農建立民間護林防火、防治林業有害生物組織，完善森林災害應急反應機制和防治服務網絡。鼓勵各地制定村規民約，提高林農的自律意識和自我管理水平。
（六）建立新型林業管理體制。按照“依法行政、規范管理、強化服務、廉潔高效”的要求，建立以管理、執法、服務三大職能為主的新型林業管理體制。
推進基層林業管理機構改革。按照國務院《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》（國發〔2006〕30號）和省人民政府《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的實施意見》（湘政發〔2007〕15號）的要求，加強基層林業工作機構建設，進一步理順關系，科學核定人員編制，并妥善安置和分流富余人員，核編定崗后的人員及辦公經費納入財政預算。
明確林權管理機構。各級林業行政主管部門進一步明確林權管理職責，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。
推行林業綜合行政執法。市、縣兩級本著“精簡、統一、高效”的原則，整合現有林業行政執法隊伍，組建相對獨立、集中統一的林業綜合行政執法機構，查處破壞森林資源的違法案件。穩定和加強木材檢查隊伍建設，合理調整木材檢查站布局。
五、集體林權制度改革的工作步驟
全市的集體林權制度改革于2008年12月全面啟動，至2009年底，基本完成明晰產權、承包到戶的主體改革任務，至“十一五”期末，全面完成集體林權制度改革的配套改革任務。具體分五個階段進行：
（一）準備階段（2008年12月至2009年3月底）：建立機構、調處糾紛、宣傳培訓、制定方案。
成立機構。各縣、市、區成立政府主要領導任組長，分管領導任副組長，財政、林業、發改、農辦、民政、稅務、編制、勞動保障、監察、法制、金融等部門主要負責人任成員的集體林權制度改革領導小組，領導小組下設辦公室，由林業局局長兼任辦公室主任。從相關單位抽調精干工作人員組成工作班子，負責日常工作。各鄉鎮要成立相應工作機構。
調處糾紛。建立健全解決山林權屬糾紛的工作機制。對林地林權爭議、承包經營權或林權流轉等爭議引發的矛盾糾紛，按照“屬地管理，分級負責，依法調處”的原則，制定和完善調處預案，明確職責，加大調處力度。對歷史遺留問題，要本著“尊重歷史，依法依規，妥善處理”的原則，在深入調查研究和廣泛聽取群眾意見的基礎上，通過行政調解、行政仲裁等方式妥善解決。
宣傳培訓。層層召開集體林權制度改革動員大會，并充分利用電視、報刊、廣播、網絡等媒體廣泛宣傳改革的意義、內容、方法及有關政策法規，使廣大群眾了解、支持、參與改革。逐級組織業務骨干進行培訓，使參與實施改革的各級工作人員和基層干部掌握有關的法律、法規和政策。
制定方案。在充分調查研究、摸清情況、了解群眾意愿的基礎上，各縣、市、區、鄉鎮要針對不同地域、不同經濟社會條件、不同森林資源狀況，科學制定改革實施方案，明確改革的指導思想、基本原則、目標任務、政策措施、方法步驟、組織保障等內容。縣、市、區的改革實施方案，報市人民政府批準，并報省集體林權制度改革領導小組辦公室備案。各鄉鎮的改革實施方案要按已批準的縣、市、區改革方案制定，并報縣、市、區人民政府批準。各村組的改革實施方案，經村民會議或村民代表會議討論通過后，報鄉鎮政府批準，報縣、市、區政府備案。
（二）勘界確權階段（2009年4月至12月）：現場勘界、登記造冊、張榜公示、簽訂協議。
實地勘界確權：各地要根據林改方案要求，由各行政村或擁有林地所有權的村民小組組織人員核實山林權屬、面積和四至界線，在縣、鄉有關負責人和技術人員指導下進行逐塊調查登記和地形圖小班勾圖。
張榜公布：將實地勘界確權結果張榜公示，二榜定案。
簽訂承包協議：經公示無異議的林權，由村委會、村民小組或農村集體經濟組織與林農簽（補）訂林地承包合同書，并將權屬落實情況登記造冊，連同與林農簽訂的合同書一并報鄉鎮政府審核。
（三）建檔發證階段（2010年1月至6月）：全面建檔、統一發證、理順關系、規范管理。
勘界確權完成后，鄉鎮將審核無誤的林權登記基礎材料報縣級林業主管部門，林業主管部門核實錄入微機后報縣級人民政府批準發放林權證，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符。因流轉或其他原因造成林權變化的，應當進行變更登記或換發林權證。對權屬不清或糾紛尚未解決的，不得登記發放林權證。核發林權證后，對原有的山林權證要依法予以注銷。完成新（換）發林權證的，一切林事活動均憑新證辦理。
（四）綜合配套階段（2010年1月至9月）：建立市場、規范流轉、理順體制、完善服務。
深化林業行政管理體制改革，建立林業綜合行政服務中心和林業要素市場，整合林業行政執法隊伍，健全林農負擔監督機制，重新核定林業行政事業單位機構、職能和編制。
（五）總結驗收階段（2010年10月至12月）：縣鄉自查、市級核查、總結表彰。
對外業區劃勘界、林權登記發證、微機錄入建檔以及林權流轉等進行全面驗收，總結完善。驗收工作由市和縣、市、區集體林權改革領導小組組織逐級逐項檢查驗收。
驗收結束后，由市和縣、市、區集體林權改革領導小組總結評比。對成績突出的，給予表彰獎勵；對于工作失誤或有違法違紀行為的，責令限期改正或給予行政處理，構成犯罪的，依法追究刑事責任。
六、集體林權制度改革的保障措施
（一）統一思想，加強領導。各級政府要從落實科學發展觀的戰略高度，充分認識深化集體林權制度改革的重要性、艱巨性和復雜性，將其作為解決“三農”問題和建設社會主義新農村的一件大事來抓。各縣、市、區及有關鄉鎮要逐級成立領導小組，加強對集體林權制度改革全過程的組織領導。建立市級政府動員、縣市區政府直接領導、鄉鎮政府組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發揮農村基層組織的作用。
（二）明確責任，加強配合。各級各有關部門單位要明確工作責任，層層簽訂責任狀，落實領導責任制，采取市包縣、縣包鄉、鄉包村、村包組的辦法，將責任落到實處。要建立獎懲督查機制，把集體林權制度改革納入各級政府年度目標管理考核內容。各級林權制度改革領導小組及其辦公室，要組織力量深入縣、鄉、村、組進行指導檢查。各級林業、發改、財政、編制、勞動保障、農辦、稅務、金融、民政、監察、法制等部門和新聞媒體要積極支持，相互配合，形成合力，確保集體林權制度改革積極、穩妥推進。
（三）強化管理，維護穩定。要把保護森林資源安全、維護林區穩定貫穿于林權制度改革的全過程。針對出現的新情況和新問題，要及時研究解決。要積極探索資源管理的新辦法，切實加強林木、林地管理，嚴厲打擊亂砍濫伐林木、亂征濫占林地等破壞森林資源的違法犯罪行為。高度重視群眾來信來訪，對群眾反映的問題，要及時處理。要建立解決林權糾紛的工作機制，把矛盾化解在基層。在集體林權制度改革啟動以后，集體林確權完成前，暫停一切集體經營管理的森林、林木所有權和林地經營權的流轉，視情況可暫停集體經營管理林木的采伐，防止借改革之機，侵占公有資產。對改革中發生的重大毀林案件、事件，造成嚴重后果的，要依法懲處，并追究有關責任人的責任。
（四）多方籌集，保障經費。各縣、市、區政府要把集體林權制度改革工作經費納入財政年度預算，按照“國家補貼，向上爭取，各級承擔”的原則，多渠道、多形式籌集林改經費。各級財政、林業主管部門要管好用好林改工作經費，確保資金撥付到位，使用高效。嚴禁截留、挪用林改工作經費，確保林改工作經費專款專用。
（五）嚴肅紀律，確保質量。集體林權制度改革涉及廣大林農的切身利益，必須杜絕暗箱操作，做到公開、公平、公正。黨員干部特別是領導干部要以身作則，嚴格按照政策規定辦事，不得損害農民群眾的利益。各級監察機關要建立林改監督檢查責任制，嚴肅查處林改中的違紀違規、不作為或亂作為行為，確保集體林權制度改革工作順利進行。
二○○八年十二月一日